Trouver un juste équilibre entre la réglementation et la concurrence
La concurrence bénéficie tant aux entreprises qu’aux consommateurs : elle renforce la capacité des entreprises à s’adapter et à offrir des biens et services de grande valeur sur le marché, et elle permet aux consommateurs d’obtenir des prix concurrentiels, un vaste choix de produits et l’information dont ils ont besoin pour faire des achats éclairés. La concurrence équilibre également les interactions complexes entre les consommateurs et les entreprises, d’une façon qui sert tant les intérêts publics que privés.
Au Bureau de la concurrence, nous soutenons que les gouvernements et les décideurs devraient s’intéresser aux effets qu’a la réglementation sur la concurrence. Nous sommes d’avis que l’on ne devrait recourir aux règlements que lorsque les marchés n’atteignent pas d’eux‑mêmes les objectifs des politiques publiques et, même dans de telles circonstances, uniquement dans la mesure nécessaire pour atteindre ces objectifs. Notre point de vue repose sur des décennies de recherches économiques et rejoint les pratiques exemplaires internationales. Mais qu’est‑ce que cela signifie pour les organismes de réglementation qui doivent composer avec des budgets serrés, et qui souhaitent que leurs règlements soient aussi efficaces que possible? Comment peut‑on concrétiser cette vision?
Il existe des règlements fédéraux, provinciaux et municipaux de toute sorte au Canada. Certains d’entre eux portent sur d’importants enjeux de sécurité publique, comme le port de la ceinture de sécurité. Mais d’autres ont une incidence plus directe sur le quotidien des Canadiens en tant que consommateurs, et touchent le prix et la qualité des produits au sein de l’économie. Le présent article porte sur les règlements qui ont des répercussions sur l’économie, et fournit une orientation pratique aux organismes de réglementation pour qu’ils atteignent des objectifs stratégiques légitimes, tout en offrant une portée maximale aux forces du marché afin de bénéficier des avantages de la concurrence.
Dans tous les secteurs de l’économie, les règlements ne doivent être mis en place que lorsqu’il est démontré que leur absence empêcherait l’atteinte des objectifs stratégiques. Les données empiriques qui démontrent à quel point les avantages de la réglementation sont plus élevés que les coûts qu’elle entraîne pour les consommateurs sont la meilleure preuve dans la plupart des cas. Nous discutons du rôle des données empiriques comme fondement de tout règlement efficace dans notre récent rapport sur les restrictions publicitaires.
Nous convenons que la mise en place de systèmes pour recueillir et analyser des données sur le marché prend du temps. Mais d’ici là, les organismes de réglementation peuvent appliquer les pratiques exemplaires internationales lorsqu’ils examinent les règlements déjà en place ou en créent de nouveaux.
Deux organismes internationaux ont publié des lignes directrices qui peuvent aider les organismes de réglementation à comprendre ce que nous entendons par le fait d’adapter les règles pour assurer une plus grande concurrence. L’OCDE a publié un manuel pour l’évaluation de la concurrence en trois volumes (3e volume en anglais seulement), alors que le Réseau international de la concurrence a publié une série de principes pour la réglementation qui appuie la concurrence, dans son document Pratiques recommandées en matière d’évaluation de la concurrence. Les quatre principes clés qui suivent, tirés de ces ressources, peuvent aider les organismes de réglementation à limiter les effets négatifs ou inattendus des restrictions — qu’elles soient nouvelles ou déjà en place — sur la concurrence :
- La réglementation doit cibler uniquement des enjeux légitimes. Les règlements qui agissent sur les prix ou la qualité des prix ne doivent se limiter qu’aux circonstances où les forces du marché ne suffisent pas à enrayer les préoccupations de nature politique. Aucun règlement ne doit être pris en vue d’atteindre d’autres buts, comme faire en sorte que les participants de l’industrie obtiennent un certain niveau de rémunération. Les forces du marché sont le meilleur moyen de déterminer comment les produits devraient être fournis, et on ne devrait les contourner que dans de rares cas, où il est prouvé qu’elles agissent à l’encontre des objectifs stratégiques d’un organisme de réglementation.
Exemple : Au cours de l’hiver 2013‑2014, le prix du propane a grimpé en flèche dans certaines régions du Canada. Les ministres des Ressources naturelles et de l’Industrie ont demandé au Bureau de la concurrence et à l’Office national de l’énergie d’enquêter sur les causes de ces prix exceptionnellement élevés. Certains observateurs de l’industrie ont demandé aux gouvernements de réglementer le prix du propane afin de protéger les consommateurs contre les frais de chauffage élevés. Dans le rapport qu’il a produit conjointement avec l’Office national de l’énergie, le Bureau s’est opposé à de telles mesures en soulignant que des hausses de prix soudaines et à court terme peuvent inciter les producteurs à apporter un approvisionnement supplémentaire sur le marché. Si les organismes de réglementation avaient imposé des contrôles du prix, cet important mécanisme du marché n’aurait pas fonctionné. Les prix ont fini par revenir à leurs niveaux habituels, et voilà deux hivers que le Canada n’a pas connu d’aussi importantes hausses de prix.
- La réglementation doit être fondée sur les meilleures données disponibles. Bien que l’expérience de l’industrie puisse être nécessaire pour définir les enjeux pertinents à réglementer, seules des données empiriques peuvent mesurer de façon objective ce qui se passe à large échelle, parmi les groupes de consommateurs. L’un des rôles clés des organismes de réglementation doit donc être de recueillir et de conserver des données sur le marché afin que l’on dispose des meilleurs renseignements pour évaluer la réglementation.
Exemple : Au début de 2014, le CRTC a entrepris de revoir les politiques de réglementation entourant les télécommunications sans fil au Canada. Dans le cadre de ce débat, le Bureau et d’autres parties se sont grandement appuyés sur des données empiriques pour soutenir les faits sur les rôles de la réglementation et de la concurrence dans cet important secteur de l’économie canadienne. Ce faisant, ils ont fourni des données réelles dont le CRTC s’est servi pour prendre une décision sur son dernier cadre de réglementation.
- Le degré de réglementation doit être proportionnel au préjudice potentiel. Les règlements doivent être limités. Un règlement qui va trop loin peut avoir des répercussions négatives et inattendues sur l’industrie. Une réglementation minimale permet d’atteindre les objectifs stratégiques et offre une portée maximale aux forces du marché dans les marchés réglementés.
Exemple : En 2015 et 2016, la Ville d’Ottawa a procédé à l’examen de sa réglementation des services de taxi. Avant cet examen, un système de quota limitait de façon très stricte le nombre de taxis dans les rues d’Ottawa. Pendant l’examen, la Ville a indiqué que trois objectifs orientaient son processus :
- la sécurité publique;
- l’accessibilité;
- la protection des consommateurs.
Inspirée notamment par le Livre blanc sur la réglementation des services de taxi du Bureau, la Ville d’Ottawa a ouvert sa réglementation pour permettre de nouvelles formes de concurrence. Ce faisant, elle a reconnu qu’il n’était pas absolument nécessaire de limiter le nombre de taxis, lorsque d’autres règlements permettaient l’atteinte de ses objectifs stratégiques.
- La réglementation doit être régulièrement revue pour tenir compte des conditions du marché. L’économie canadienne est en perpétuel changement. Les modèles d’affaires perturbateurs et l’avancement technologique apportent de nouvelles forces essentielles qui peuvent redéfinir notre expérience en tant que consommateurs. Il est important que les règlements suivent cette cadence rapide, car s’ils sont désuets, ils peuvent nuire aux nouvelles façons de faire les choses.
Exemple : À la suite d’importants retards dans le transport du grain par train au cours de l’hiver 2014, le gouvernement du Canada a émis un décret obligeant les compagnies canadiennes de chemin de fer à transporter une quantité précise de grain par semaine. Ce décret comprenait une « disposition de réexamen » en vertu de laquelle il viendrait à échéance à une date précise, à moins que le gouvernement du Canada ne prenne d’autres mesures. Les organismes de réglementation ont donc été tenus de revoir l’état du transport du grain pour vérifier que les mesures réglementaires étaient encore pertinentes à cette date ultérieure. Dans son mémoire au comité d’examen de la Loi sur les transports au Canada, le Bureau a approuvé les dispositions de réexamen, les jugeant efficaces pour assurer la révision continue de la réglementation.
Le Bureau recommande que les organismes de réglementation tiennent compte de ces principes afin d’assurer l’efficacité des règlements. Ces organismes peuvent limiter les risques que leurs règles engendrent des conséquences inattendues en réalisant des évaluations factuelles qui permettront de les adapter et de les rendre conséquentes, et en réexaminant régulièrement les règlements en place. Ce faisant, ils stimuleront les forces de la concurrence grâce auxquelles l’économie canadienne pourra continuer d’offrir les biens et les services de la meilleure qualité possible, au prix le plus bas.