Notes pour une allocution prononcée par Konrad von Finckenstein Commissaire de la concurrence

Projet de loi C-249 Loi modifiant la Loi sur la concurrence

Comité permanent de l'industrie, des sciences et de la technologie

Le 31 mars 2003

(PDF : 236  Ko)

À vérifier au moment de l'allocution

---

Introduction

Je vous remercie Monsieur le Président et membres du Comité de m'avoir invité ici aujourd'hui. Je suis toujours heureux de pouvoir discuter de questions concernant la politique de la concurrence avec le Comité. C'est donc avec plaisir que je participe à vos délibérations sur le projet de loi C-249, Loi modifiant la Loi sur la concurrence.

J'aimerais profiter de l'occasion pour remercier le Comité de son excellent travail lors de l'étude de la politique de la concurrence canadienne et surtout de son récent rapport au sujet de la modernisation du régime de concurrence canadien. La prochaine ronde de modifications reflétera de très près les recommandations du Comité et assurera que le Bureau a les outils nécessaires pour mettre en application et administrer efficacement la Loi.

Comme vous le savez, le Bureau de la concurrence fait la promotion et voit au maintien d'une concurrence juste pour que les Canadiennes et les Canadiens puissent bénéficier de bas prix, d'un choix dans les produits et de services de qualité. Notre travail est bénéfique pour les consommatrices et les consommateurs et contribue à une économie saine et robuste. La Loi sur la concurrence a un rôle vital dans ce processus.

Le projet de loi C-249 est cohérent avec ces objectifs. Le projet de loi veut assurer que nous ne laissons pas de côté les consommatrices et les consommateurs lorsque nous examinons les fusionnements impliquant des gains en efficience. Il devrait aussi sauvegarder la concurrence et ce, au profit des consommateurs et de l'économie canadienne.

Avant de parler du projet de loi, j'aimerais décrire brièvement le contexte d'un examen de fusionnement au Canada.

Examen d'un fusionnement

En général, les fusionnements sont perçus comme des stratégies d'affaires importantes qui visent à augmenter la compétitivité. Toutefois, le Bureau examine attentivement les fusionnements qui empêcheraient ou diminueraient sensiblement la concurrence dans les marchés pertinents. En examinant les fusionnements, nous prenons en considération plusieurs éléments différents incluant le niveau de concentration économique dans le marché pertinent et les parts de marché pour les parties au fusionnement. Le Bureau examine aussi, des facteurs comme :

• la mesure dans laquelle la concurrence étrangère assurera une concurrence réelle dans les marché pertinents;
• si une des parties au fusionnement est en faillite;
• la mesure dans laquelle seront disponibles des produits ou services substituts;
• l'existence et les effets de barrières à l'entrée;
• la mesure dans laquelle il y aurait encore de la concurrence réelle dans les marchés pertinents;
• la possibilité que le fusionnement puisse entraîner la disparition d'un concurrent dynamique et efficace; et
• le rôle des innovations sur les marchés pertinents.

Après avoir examiné de tels facteurs, le Bureau décide s'il contestera un fusionnement ou permettra que celui-ci aille de l'avant. Dans la plupart des cas, lorsque nous avons des préoccupations dans le domaine de la concurrence concernant une transaction, nous pouvons remédier au problème en travaillant avec les parties. Les parties au fusionnement présenteront souvent une proposition de modification. Si elles choisissent d'aller de l'avant avec le fusionnement malgré notre objection, nous le contesterons devant le Tribunal de la concurrence. C'est alors au Tribunal de la concurrence de trancher l'affaire.

Pendant les procédures devant le Tribunal, les parties au fusionnement peuvent soulever la « défense des gains en efficience » en vertu de l'article 96 de la Loi sur la concurrence. Afin d'argumenter avec succès la défense, les parties doivent convaincre le Tribunal que le fusionnement générera des gains en efficience qui surpasseront et neutraliseront les effets anticoncurrentiels du fusionnement.

Depuis 1998, le Bureau de la concurrence a examiné plus de 1 300 propositions de fusionnement. Dans la plupart des cas quand nous avions des préoccupations, nous avons été capable de résoudre les questions sans devoir recourir aux procédures judiciaires. Très peu de transactions ont mené à des procédures en justice. Une d'entre elles était le fusionnement entre Supérieur Propane et ICG Propane.

Nous avons contesté le fusionnement parce qu'il résulterait en une diminution ou un empêchement sensible de la concurrence dans un grand nombre de marchés à travers le pays. Il mènerait aussi à la création de monopoles ou de quasi-monopoles dans 16 marchés locaux et donnerait à Supérieur une part de marché nationale de 70 %. Le Tribunal a accepté à l'unanimité notre évaluation. Cependant, on a permis au fusionnement d'aller de l'avant parce que le Tribunal a conclu que les gains en efficience surpasseraient les effets anticoncurrentiels.

Il est opportun que nous discutions aujourd'hui des gains en efficience parce que le Bureau a décidé de ne pas faire appel de la dernière décision de la Cour fédérale d'appel dans le cas Propane. Nous émettrons aujourd'hui un avis d'information à ce sujet. Après de longues procédures judiciaires, d'autres litiges ne clarifieraient pas la défense des gains en efficience. Seule une solution législative peut être possible.

Je n'ai pas l'intention aujourd'hui d'entrer dans les détails du cas Propane. Toutefois, je dirai que le résultat est inacceptable du point de vue des politiques pour deux raisons :

Premièrement, un fusionnement anticoncurrentiel survivra s'il génère assez de gains en efficience même s'il résulte en des préjudices sérieux pour les consommatrices et les consommateurs. Prenons comme exemple les propriétaires de maison dans les régions rurales du Yukon. Ces propriétaires seront les otages d'un fournisseur ayant un monopole pour chauffer leur maison. Le gaz naturel et l'huile à chauffage ne sont pas des substituts acceptables pour ces utilisateurs de gaz propane.

Ma deuxième objection est que l'interprétation donnée à l'article 96 est que la Loi sur la concurrence autorise la création de monopoles. Selon nous, c'est nuisible que la mise en application de la Loi sur la concurrence résulte à l'approbation de la création d'un monopole.

Les gains en efficience sont évidemment un élément important d'une très bonne économie. Toutefois, ce serait mieux dans un marché concurrentiel qui ne comporte pas seulement des gains en efficience mais qui permet aussi un choix de produits et l'innovation. Nous devons favoriser une économie concurrentielle qui augmente les occasions de participation du Canada dans des marchés mondiaux.

Le projet de loi C-249

Lorsque la Loi a été modifiée en 1986, le Parlement avait reçu le rapport de la commission d'enquête sur l'union économique et les perspectives de développement du Canada, le rapport de la Commission MacDonald, qui avait noté entre autres, l'urgence d'ouvrir les marchés canadiens et de permettre à l'industrie canadienne de livrer concurrence à l'échelle internationale. À ce moment-là, il était bien connu que les entreprises canadiennes faisaient face à un défi de taille en s'adaptant à un nouvel univers concurrentiel et les discussions concernant la Loi sur la concurrence reflétaient cette opinion. Nous voyons cela particulièrement dans l'article 96 de la Loi qui ne cite pas seulement les gains en efficience mais met l'accent au paragraphe 96 (2) sur l'augmentation des exportations et la substitution des produits nationaux à des produits étrangers.

L'économie du Canada a changé de façon significative depuis 1986 à cause de la mondialisation, l'Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis et l'Accord de libre échange nord-américain. L'économie d'aujourd'hui est dynamique et basée sur le savoir. Nous avons une perspective grandement différente de l'importance de la concurrence comme étant un élément moteur du développement de notre économie.

Mais nous avons une législation qui n'a pas changée et qui mène à des résultats incohérents avec la nouvelle réalité.

Le projet de loi C-249 limiterait la mise en application de l'exception des gains en efficience afin d'assurer que les consommateurs en profitent. Ceci ne pourrait être utilisé pour protéger un fusionnement qui aurait pour effet d'éliminer complètement la concurrence.

Je sais qu'une modification au projet de loi C-249 a récemment été proposée par le député responsable du projet de loi. Cette modification considérerait les efficiences dans le cadre de l'évaluation générale des effets anticoncurrentiels d'un fusionnement. Si je comprends bien, ce changement remplacerait l'actuel article 96 (1) par ce qui suit :

« 96. (1) Pour déterminer, aux fins de l'article 92, si un fusionnement réalisé ou proposé empêche ou diminue sensiblement la concurrence, ou aura vraisemblablement cet effet, le tribunal doit évaluer, outre les facteurs dont il peut tenir compte aux termes de l'article 93, si le fusionnement réalisé ou proposé a eu pour effet ou aura vraisemblablement pour effet d'entraîner des gains en efficience, notamment des prix concurrentiels ou un choix dans les produits, dont profiteront les consommateurs et qui ne seraient vraisemblablement pas réalisés si le fusionnement réalisé ou proposé n'avait pas lieu. »

Au lieu d'avoir un compromis entre les gains en efficience et les effets anticoncurrentiels, les gains en efficience seraient examinés dans le cadre de l'évaluation générale du fusionnement. La modification assurerait que le Tribunal de la concurrence considérerait les gains en efficience seulement lorsqu'il y a un bénéfice net pour les consommateurs grâce à des prix concurrentiels ou à un meilleur choix de produits et seulement quand les gains en efficience ne seraient vraisemblablement pas atteints en l'absence du fusionnement.

Le projet de loi C-249 et la modification proposée sont cohérents avec le traitement des gains en efficience dans d'autres juridictions. C'est important surtout dans un contexte multijuridictionnel parce que la divergence lors de l'examen de fusionnement peut affecter de façon nuisible la capacité des entreprises de livrer concurrence à l'échelle internationale. Aux États-Unis, la politique de la concurrence dessert l'intérêt des consommateurs. Alors, les prétentions de gains en efficience peuvent être prises en considération seulement s'ils ne résultent pas en des prix plus élevés pour les consommateurs. Au Royaume-Uni, une nouvelle législation entrera bientôt en vigueur qui permettra à l' « Office of Fair Trading » de considérer les déclarations de gains en efficience claires et quantifiables seulement dans les fusionnements où le consommateur profitera de bas prix, d'une plus grande innovation et d'un plus grand choix de produits. Ces deux pays étudient les gains en efficience dans le cadre du test de l'élimination de la concurrence ce qui serait aussi le cas au Canada avec le changement proposé au projet de loi C-249.

Vous trouverez aussi des renseignements additionnels sur le traitement des gains en efficience dans d'autres juridictions dans un rapport indépendant demandé par le Gouvernement dans le cadre de sa réponse au huitième rapport de ce Comité. L'étude comparative est disponible dans le site Web du Bureau (www.cb-bc.gc.ca).

En principe, le projet de loi C-249 dans sa forme actuelle, étant entendu que des raffinements sont apportés au libellé, est une option possible par rapport au status quo. Je joins, comme annexe 1, une révision possible du projet de loi C-249 reflétant les raffinements nécessaires. Cependant, même si ce modèle est réalisable, je préfère le changement proposé par le député responsable du projet de loi parce qu'il assure un meilleur équilibre entre la protection des intérêts des consommateurs et l'importance des gains en efficience dans l'examen d'un fusionnement. C'est donc un complément aux éléments à considérer de l'article 93 et il est entièrement cohérent avec les objectifs de la Loi sur la concurrence. Il rend le traitement des gains en efficience au Canada plus près de celui de nos homologues internationaux.

Si le Comité le permet, j'aimerais proposer deux changements très techniques à la modification proposée au projet de loi C-249 par le député responsable pour la rendre plus cohérente avec le libellé de l'article 93 (facteurs à considérer) et pour que les versions française et anglaise soit équivalentes. Dans la version anglaise, je recommanderais de changer « shall » à la troisième ligne par « may » et d'ajouter le mot « and » à la sixième ligne avant le mot « that ». Dans la version française, je recommanderais de changer le mot « doit » par le mot « peut » à la troisième ligne.

Conclusion

En terminant, je voudrais rappeler que l'article 96 de la Loi sur la concurrence a besoin d'être modifié afin de clarifier la façon dont on devrait examiner les gains en efficience. Le but est de donner aux Canadiennes et aux Canadiens des dispositions sur l'examen des fusionnements comparables aux dispositions que l'on retrouve à l'échelle internationale et de protéger les consommatrices et les consommateurs contre des augmentations des prix à un niveau anticoncurrentiel et d'une diminution des choix et de la qualité qui seraient le résultat de monopoles.

Merci de m'avoir permis de partager mon opinion sur le projet de loi C-249. Je suis maintenant prêt à répondre à vos questions.

Annexe 1 : Modifications proposées au projet de loi C-249

Restriction

(4) Pour l'application du présent article, le Tribunal ne conclut pas qu'un fusionnement réalisé ou proposé entraînera, effectivement ou vraisemblablement, des gains en efficience qui neutraliseront les effets de l'empêchement ou de la diminution de la concurrence dans les cas où le fusionnement aurait, effectivement ou vraisemblablement, pour effet d'augmenter les prix des produits des parties au fusionnement par rapport aux prix qui existaient ou auraient pu exister avant le fusionnement;

Restriction

(5) Pour l'application du présent article, le Tribunal ne conclut pas que les gains en efficience peuvent neutraliser les effets de l'empêchement ou de la diminution de la concurrence si ces effets équivalent, effectivement ou vraisemblablement, à l'élimination totale ou quasi totale de la concurrence.