Analyse d’une proposition (et de diverses solutions) visant à modifier le Règlement sur l’étiquetage et l’annonce des textiles selon le processus du Conference Board pour une combinaison optimale de mesures

1. Introduction

Le Ethical Trading Action Group (l'ETAG) est une association d'organisations religieuses, de syndicats et d'ONG qui se préoccupent des pratiques de travail observées dans les « ateliers de misère » et qui revendiquent des règles d'approvisionnement équitables dans l'industrie de l'habillement. Les membres de l'ETAG représentent un vaste regroupement d'intérêts, y compris des groupes religieux, le Syndicat des travailleurs canadiens de l'automobile, le Congrès du travail du Canada, Oxfam Canada, le Maquilla Solidarity Network et les Métallurgistes unis d'Amérique.

L'ETAG a soumis une proposition en vue de modifier le Règlement sur l'étiquetage et l'annonce des textiles (le Règlement), pris en vertu de la Loi sur l'étiquetage des textiles (LET), dont le principal objet est d'obliger les fabricants et les détaillants à indiquer le lieu de fabrication sur les étiquettes des vêtements vendus au Canada. La proposition de l'ETAG ne précise pas clairement quels renseignements devraient être divulgués, et tous les membres ne réclament pas nécessairement les mêmes détails. À tout le moins, les interlocuteurs de l'ETAG s'entendent pour exiger que soit divulgué le lieu où l'assemblage final de chaque article est réalisé. Certains membres de l'ETAG souhaitent obtenir des renseignements plus détaillés, y compris l'adresse des ateliers chargés de la coupe, de la couture, de la finition, de l'assemblage, du pressage, du blanchissage et de l'expédition (si ces opérations ne sont pas réalisées dans l'atelier où a lieu l'assemblage final).

Le Règlement actuel exige la divulgation du nom d'une seule entité : celle qui a fabriqué ou pour laquelle a été fabriqué l'article textile destiné à la consommation. L'identité de cette entité ou du commerçant peut être indiquée au moyen de la raison sociale et de l'adresse complète de la place d'affaires habituelle ou, pour ce qui concerne les commerçants au Canada, au moyen d'un numéro d'identification octroyé sur demande par le Bureau de la concurrence. On peut se servir de cet identificateur, appelé numéro CA, pour connaître le nom complet et l'adresse détaillée du commerçant en consultant sans frais un registre maintenu par le Bureau de la concurrence et accessible sur son site Web. Chaque entité ou commerçant peut obtenir son numéro CA en remplissant un formulaire de demande qu'il doit ensuite déposer au Bureau de la concurrence en acquittant les frais administratifs réglementaires. Le Bureau utilise ces données pour mener une enquête lorsque sont déposées des plaintes alléguant une contravention au Règlement sur l'étiquetage et l'annonce des textiles pris en vertu de la LET. Dans les faits, le numéro CA identifie l'entité juridique responsable d'un vêtement.

L'ETAG pense que l'obligation de divulguer l'emplacement exact des installations de fabrication obligerait les compagnies à s'autoréglementer. Les citoyens intéressés, et plus particulièrement les membres de l'ETAG, pourraient mener des enquêtes sur ces ateliers de fabrication et rendre publique toute pratique de travail qui leur semblerait injustes. Ainsi, d'après eux, les consommateurs intéressés pourraient, lorsqu'ils achètent des vêtements, avoir accès d'une manière quelconque aux résultats de ces enquêtes et se servir de ces renseignements. La proposition repose sur la conviction que les consommateurs canadiens veulent des produits fabriqués dans des conditions de travail décentes, légales et humaines. Pour la plupart des membres de l'ETAG, cela signifie des conditions de travail qui respectent pleinement les normes de l'Organisation internationale du Travail (OIT). Ces derniers reconnaissent en outre qu'il existe une forte opposition à tout mécanisme axé sur des sanctions en ce qui a trait au respect des normes de travail.

Il s'agit d'une question d'actualité. Le 19 décembre 2002, plusieurs articles ont été publiés dans les médias au sujet d'un communiqué alléguant que de grandes chaînes canadiennes de commerce au détail soutenaient les ateliers de misère dans le cadre de leur politique d'approvisionnement. Les deux détaillants visés ont rapidement réagi en décrivant les codes rigoureux qu'ils s'imposent et les processus dont ils se servent pour s'assurer que leurs fournisseurs n'appuient pas ce type de pratiques et pour vérifier que les fournisseurs faisant partie de leur chaîne d'approvisionnement respectent ces codes à la lettre¹. Le communiqué mentionnait qu'en l'absence d'information sur les lieux de fabrication, il était difficile pour les groupes intéressés de vérifier les déclarations des détaillants et des fabricants. Il s'agit précisément des renseignements dont l'ETAG souhaite la divulgation.

La question n'est pas nouvelle. Au début du siècle, de nombreux pays industrialisés appuyaient des politiques industrielles qui ne respecteraient pas les normes actuelles de l'OIT. Avec le temps, la réglementation et les pratiques ont évolué dans ces pays, et les normes de travail sont devenues plus acceptables. Le problème, c'est que de nombreux pays dans le monde n'ont pas encore adopté toutes les normes de travail prônées par l'OIT, soit qu'ils s'opposent à certaines d'entre elles, soit qu'ils estiment que leur situation économique exige des normes de travail moins strictes. En raison de la mondialisation du commerce de l'habillement et de ce que certains ont appelé la grande guerre du vêtement², de nombreux acteurs du marché canadien de l'habillement ont dû commencer à s'approvisionner auprès de pays où les salaires sont très bas et où les conditions de travail sont radicalement différentes de celles que l'on connaît au Canada. En conséquence, l'industrie est aujourd'hui confrontée aux allégations selon lesquelles elle encouragerait le recours à des pratiques de travail qui ne respectent pas les normes internationales, notamment au chapitre du travail des enfants.

Les enjeux sont élevés. Si le Canada et les pays développés insistent pour instaurer des normes de travail trop élevées, les pays dont l'économie est moins développée seront incapables de participer aux échanges commerciaux dans l'industrie mondiale de l'habillement. Si ces normes sont trop faibles, les travailleurs continueront d'être exploités et les pays affichant un bilan désastreux en matière de pratiques de travail demeureront impunis. S'il participe à la mise au point d'une solution ou s'il décide d'assumer le rôle de chef de file en la matière, le Canada devra trouver un juste équilibre entre les besoins de l'industrie canadienne de l'habillement, ceux de l'industrie mondiale de l'habillement et ceux des pays en voie de développement qui fabriquent des vêtements pour l'industrie.

1.1 Objectifs du rapport

Le présent rapport a été réalisé à la demande du Bureau de la concurrence en vue de permettre à ce dernier d'évaluer avec précision les modifications que l'ETAG propose d'apporter au Règlement sur l'étiquetage et l'annonce des textiles, pris en vertu de la LET; ces modifications visent à rendre obligatoire la divulgation du lieu de fabrication sur l'étiquette des vêtements vendus au Canada.

Le projet qui découle de ce mandat vise à déterminer s'il existe d'autres options stratégiques permettant de réaliser les objectifs définis dans la proposition de l'ETAG et, dans l'éventualité où la proposition de l'ETAG ou toute autre solution est mise en œuvre, quelles en seraient les conséquences pour les consommateurs, le gouvernement, l'industrie nationale, le commerce et les accords de commerce. Le rapport porte également sur plusieurs sujets connexes qui préoccupent le Bureau de la concurrence, notamment :

• les mécanismes et les répercussions (y compris sur le plan des ressources) associés à la modification de la LET et/ou du Règlement et à l'adaptation du système de numéros CA actuel;
• les étapes à suivre et les coûts que devrait supporter l'industrie pour se conformer aux nouvelles dispositions, y compris en ce qui a trait à la possibilité pour les fabricants et les importateurs de répercuter les coûts additionnels sur les clients commerciaux en aval;
• les avantages et les coûts éventuels pour les consommateurs;
• l'incidence pour le gouvernement, en termes de coûts, de ressources et de processus, de la mise en œuvre des règles de divulgation, du contrôle d'application et des mesures d'exécution dans les cas où une contravention à la loi est constatée;
• le risque qu'on accentue les pressions sur le gouvernement afin qu'il adopte des mesures semblables dans les autres secteurs d'activité (industries de la chaussure, des jouets, etc.) dont les produits sont parfois fabriqués dans des conditions comparables à celles des ateliers de misère;
• l'incidence sur la capacité concurrentielle et la croissance des différents secteurs de l'industrie nationale du textile et de l'habillement, y compris sur le plan des investissements futurs;
• l'incidence sur la concurrence dans le marché, en ce qui a trait notamment aux pratiques de publicité, au choix des consommateurs et aux prix;
• la nécessité de prendre d'autres mesures touchant la responsabilité sociale des entreprises (RSE) en matière de santé, de sécurité, de droits de la personne ou de protection des consommateurs par exemple.

Le rapport aurait été relativement simple si son objectif se limitait essentiellement à examiner la question de la divulgation du lieu de fabrication. Le Conference Board aurait pu se contenter de jeter un coup d'œil sur ce que font les autres pays à cet égard et d'évaluer les avantages et les risques de reprendre les mêmes mesures pour les appliquer à la capacité concurrentielle de l'industrie de l'habillement au Canada. Toutefois, les interlocuteurs ont fait valoir au Conference Board que la proposition d'instaurer une obligation de divulgation cherchait avant tout à répondre aux préoccupations soulevées par l'application de normes de travail injustes dans l'industrie de l'habillement. Cette question est de nature beaucoup plus complexe.

Le Conference Board a constaté que « justes normes de travail » est un énoncé vague dont la définition varie d'un interlocuteur à l'autre. Pour certains intéressés, ce concept porte sur tous les aspects du travail, y compris ce qu'ils considèrent comme le salaire minimum vital. Pour d'autres, ce concept se limite à respecter les exigences de la loi dans le pays où sont fabriqués les vêtements. Puisque certains pays n'ont adopté aucune loi prévoyant un salaire minimum ou imposant des normes de travail minimales, les normes appliquées dans ces régions peuvent être beaucoup moins élevées que les normes en vigueur au Canada ou que celles recommandées par l'OIT à l'échelle internationale.

Le Conference Board a également constaté que les médias ont tendance à simplifier à l'extrême le sujet des normes de travail injustes en mettant surtout l'accent sur le travail des enfants, sans doute parce qu'il s'agit de l'aspect le plus répugnant des pratiques de travail en cours dans certains pays. De fait, il existe un large consensus au Canada en ce qui a trait au travail des enfants et les grandes entreprises engagées socialement condamnent unanimement cette pratique. Ces grandes entreprises préfèrent éviter de s'approvisionner dans les pays où on tolère le travail des enfants; surtout, elles ne souhaitent en aucune manière être associées à de telles pratiques. Pourtant, c'est l'aspect sur lequel les médias se concentrent – alors que de nombreux interlocuteurs abordent le problème des justes normes de travail dans une perspective beaucoup plus large pour y englober notamment l'équité des salaires, les heures de travail et la liberté d'association. À la lumière des éléments recueillis par le Conference Board, il semble que les consommateurs prêts à appuyer sans réserve chacun des aspects du problème des normes de travail injustes, comme le prônent certains interlocuteurs, ne représentent pas un pourcentage notable des consommateurs canadiens.

1.2 Limites du rapport

De toute évidence, il s'agit d'une question d'une très large portée. Compte tenu des délais dont disposait le Conference Board, il était impossible de définir avec exactitude et de vérifier chacun des points de vue exprimés par les différents interlocuteurs en ce qui a trait aux questions examinées dans le présent rapport. Ce document donne plutôt une interprétation des différentes positions de chaque interlocuteur, compte tenu des discussions qui ont eu lieu et des conclusions auxquelles sont parvenus les groupes d'intéressés et le Conference Board concernant la proposition de l'ETAG et les autres solutions possibles.

Certains interlocuteurs ne seront sans doute pas d'accord avec la manière dont le Conference Board a interprété leur point de vue. En effet, il est possible que le choix des mots ne reflète pas fidèlement la richesse des observations formulées au cours du processus qui a mené à la création du présent rapport. Les auteurs souhaitent s'excuser pour toutes les erreurs et omissions que pourrait contenir ce rapport; ils assument toute la responsabilité de ces erreurs et omissions et rappellent qu'elles ne sont pas le fait du Conference Board du Canada. Si des erreurs d'interprétation se sont glissées, nous encourageons fortement les groupes d'intéressés à faire valoir leur point de vue auprès du gouvernement, soit dans le cadre de futures consultations sur la question, soit en réponse à certaines sections du présent rapport.

Le Conference Board ne garantit en rien l'exactitude de son interprétation. La démarche du présent rapport vise à aider le Bureau de la concurrence à répondre à la proposition de l'ETAG et non à réaliser un examen final de la stratégie. Le présent rapport n'a pas été rédigé dans le but de recommander des mesures précises basées sur le consensus des interlocuteurs. En fait, aucune des principales questions examinées dans le présent rapport n'a fait l'unanimité parmi les interlocuteurs, sauf dans les grandes lignes. D'ailleurs, le Conference Board croit qu'il est impossible de dégager un consensus, à moins que les intéressés ne soient disposés à faire de réelles concessions.

Pour bien renseigner le Bureau sur la question de la divulgation du lieu de fabrication et pour examiner l'objectif énoncé, c.-à-d. encourager l'application de justes normes de travail dans l'industrie de l'habillement, le Conference Board a effectué une recherche documentaire approfondie, a rencontré plus de 30 interlocuteurs et tenu cinq séances avec des groupes de discussion portant sur les nouvelles possibilités stratégiques. Dans le présent rapport, le Conference Board expose son analyse de l'objectif stratégique, des critères et des choix stratégiques recherchés sur la question plus générale des justes normes de travail, conformément aux discussions qui ont eu lieu lors des entrevues et des séances des groupes de discussions avec les interlocuteurs. Il précise en outre son interprétation de l'information dont a besoin le Bureau de la concurrence pour bien évaluer la proposition de l'ETAG dans la perspective d'un objectif plus global susceptible d'obtenir l'appui de la plupart des parties intéressées. Dans le présent rapport, le Conference Board s'est servi de son cadre pour une combinaison optimale de mesures (cadre COM). Ce cadre, élaboré en 1998, permet d'examiner les situations où différents interlocuteurs défendent des points de vue contradictoires dans un contexte d'élaboration des politiques³.

Le Conference Board pense que le cadre COM offre la rigueur nécessaire à une meilleure compréhension des objectifs principaux et secondaires des intervenants. Le cadre COM comporte également un processus efficace pour examiner les préoccupations complexes et parfois contradictoires des parties intéressées. Selon le Conference Board, le processus relatif au cadre COM (le processus COM) :

• a permis de bien préciser l'objectif stratégique;
• a facilité la définition et l'examen des critères d'évaluation;
• a donné l'occasion de proposer d'autres combinaisons de mesures possibles susceptibles d'accélérer la réalisation de l'objectif final en fournissant aux consommateurs, en temps opportun, de l'information sur les pratiques de travail utilisées par les détaillants et les fabricants de vêtements vendus sur le marché canadien.

1.3 Organisation du rapport

En premier lieu, le présent rapport donne une interprétation des différents objectifs établis par les intéressés; il les compare ensuite au nouvel objectif stratégique, ci-après appelé « l'objectif final ». Le rapport se penche plus particulièrement sur l'objectif premier de la proposition de l'ETAG – la divulgation des renseignements relatifs au lieu de fabrication – mais seulement dans la mesure où il contribue à l'objectif final. Il fournit ensuite une évaluation sommaire des forces et des faiblesses de la proposition de l'ETAG en présentant notamment la perspective historique et les différents points de vue des interlocuteurs sur la question relative à l'amélioration des conditions de travail dans les installations de fabrication, et plus particulièrement dans les ateliers qu'on accuse de pratiques de travail inacceptables (souvent appelés les ateliers de misère). Le rapport jette un bref regard sur les enjeux et les risques liés à l'objectif et donne un aperçu des efforts consacrés à l'amélioration des pratiques de travail au Canada et ailleurs dans le monde. On trouve ensuite une description des critères utilisés et une évaluation faite par les interlocuteurs quant à l'efficacité de six propositions (la proposition de l'ETAG et cinq autres propositions) qui se sont imposées au cours du processus COM. Dans la conclusion du présent rapport, le Conference Board propose de retenir les meilleurs éléments de chaque proposition (ceux qu'il a jugés les plus efficaces) pour les regrouper afin de mettre au point la combinaison optimale de mesures en vue de réaliser l'objectif stratégique final. Ce dernier exercice – établir une hypothèse concernant la combinaison optimale de mesures – va au-delà du processus consultatif suivi par le Conference Board; il vise simplement à dégager de nouvelles idées qui pourraient servir de point de départ lors des prochaines consultations auxquelles prendront part les différents interlocuteurs; il ne s'agit pas de recommandations finales adressées au gouvernement.

 

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¹ Par exemple, voir la page sur la responsabilité sociale publiée par la Compagnie de la Baie d'Hudson : www.hbc.com/hbcf/socialresponsibility/intro.asp

² Voir Winning the Great Garment War, David Birnbaum, Third Horizon Press, Hong Kong, mars 2000.

³ Voir : The Optimal Policy Mix: Matching Ends and Means in Environmental Policy Making, Ottawa, Conference Board du Canada, juin 2000.