Rapport du comité consultatif sur la modification de la Loi sur la concurrence présenté au Directeur des enquêtes et recherches, Loi sur la concurrence, M. George N. Addy, le 6 mars 1996:- Annexe 4 - Groupe de concertation sur le télémarketing trompeur

RÉSUMÉ DES DISCUSSIONS 15 JANVIER 1996

I. INTRODUCTION

Le 15 janvier 1996, le Bureau de la concurrence (BC) a organisé une rencontre entre treize représentants de groupes intéressés (gouvernements provinciaux, services de police, organismes commerciaux, institutions financières ou de crédit, organismes de publicité, organismes de consommateurs). Le groupe de concertation avait une double mission : (1) obtenir des commentaires sur les propositions de modification de la Loi sur la concurrence (la Loi) visant à réprimer le télémarketing trompeur au Canada et (2) envisager d'autres solutions ne relevant pas de la Loi. Sont résumés ci-dessous certaines questions clés et certains thèmes principaux qui sont ressortis de la table ronde.

En ouvrant la rencontre, M.Harry Chandler a rattaché cette démarche au reste du processus de réforme législative, signalant que les commentaires formulés au cours de la table ronde seraient incorporés dans une nouvelle proposition concernant le télémarketing, laquelle serait soumise au Comité consultatif sur la modification de la Loi. Il a ajouté que les membres du groupe de concertation seraient informés du résultat de futures délibérations sur cette question.

II. CARACTÉRISTIQUES DES PRATIQUES DE TÉLÉMARKETING TROMPEUR AU CANADA

Les participants ont été invités à contribuer à une définition du problème en décrivant les principales caractéristiques des télévendeurs trompeurs, et cet exercice a permis d'établir la liste présentée ci -dessous. Les participants ont cependant insisté sur le fait que bon nombre de ces caractéristiques pourraient également être appliquées à des télévendeurs honnêtes, et ne pouvaient constituer que des indices lorsque de tels agissements étaient découverts.

• les appels téléphoniques sont principalement sortants (faits par le télévendeur);
• intention criminelle;
• volume de contacts important;
• transfert facile de fonds
• entreprises éphémères;
• nombre important d'interruptions de communication;
• identités multiples (des sociétés et des personnes physiques)
• utilisation de différentes lignes téléphoniques (pour les appels entrants et pour les appels sortants);
• « paravents » établis pour les dossiers de la société, comptes de banque, etc.;
• utilisation de numéros 1-900 pour créer des listes de victimes;
• répugnance du système judiciaire à poursuivre avec vigueur, à imposer des amendes ou sanc tions adéquates ou à inclure des accusations contre les employés des télévendeurs trompeurs;
• utilisation fréquente des services de messagerie pour les paiements;
• utilisation fréquente du service postal pour les paiements (p.ex., mandat-poste, traite bancaire);
• absence de tenue systématique de registres par les télévendeurs trompeurs;
• caractère transfrontière;
• absence générale de recours offerts aux consommateurs;
• nécessité de sensibiliser le public et le système judiciaire.

Les participants ont également relevé des exemples de pratiques jugées caractéristiques du télémarketing trompeur :

• système de promotion par octroi de prix assortis de conditions;
• systèmes de loteries visant des personnes âgées hors du Canada;
• annonces dans les journaux offrant des modalités de paiement attrayantes pour l'obtention de cartes de crédit sans égard à la situation du crédit des consommateurs.

III. NATURE ET ENVERGURE DU PROBLÈME AU CANADA

Les participants ont été invités à formuler des observations sur la nature et l'envergure des pratiques de télémarketing trompeur au Canada, à partir de leur propre perspective.

• Les participants s'entendaient généralement pour reconnaître que le télémarketing trompeur fait appel à un vaste éventail de techniques de communication, dont les appels « sortants » ne con stituent qu'un exemple. Parmi les autres exemples, citons les techniques du télécopieur, de l'Internet et de la sollicitation postale.
• Ils s'entendaient généralement pour reconnaître aussi que le Canada est aux prises avec ce problème, qui comporte des aspects transfrontières, depuis le début des années 1970.
• De nombreux participants considèrent ces pratiques comme essentiellement anticoncurrentielles pour les motifs suivants :
  • elles réduisent le revenu disponible des consommateurs victimes, lesquels l'auraient autrement utilisé pour des produits d'entreprises honnêtes et véritablement concurrentielles;
  • en portant atteinte à la confiance générale des consommateurs envers les commerçants, elles font baisser les affaires de toutes les entreprises honnêtes;
  • elles nuisent à l'efficacité des services de télémarketing en donnant mauvaise réputation aux télévendeurs honnêtes.
• Le gros des plaintes, semblait-il, provenait de victimes ontariennes trompées par des télévendeurs opérant à partir du Québec.
• Beaucoup des participants étaient d'avis que les efforts de répression de ces pratiques au moyen des dispositions du Code criminel relatives à la fraude (l'article380) n'ont jamais été très vigoureux.
• Bien que l'application de la Loi ait mené à quelques condamnations pendant les années1970 et le début des années1980, le BC ne croit pas que les amendes (dont le montant maximum est de 35000$) constituent un instrument de dissuasion à long terme suffisamment efficace.
• Parmi les estimations statistiques sur la gravité relative du problème, au Canada, se trouvent les chiffres suivants :
• la Police provinciale de l'Ontario a reçu 21000plaintes l'année dernière;
• cette activité causerait environ 57millions de dollars de pertes chaque année;
• 10à 15% des télévendeurs ont recours à des pratiques trompeuses;
• ce pourcentage est conservateur, car il est difficile d'estimer le pourcentage des victimes qui hésitent à porter plainte officiellement;
• 13% des victimes sont des personnes âgées;
• 68% des victimes qui ont perdu 5000$ ou plus chacune sont des personnes âgées.

IV. SOLUTIONS NON LÉGISLATIVES POSSIBLES

Les participants s'entendaient généralement pour dire qu'il faudrait ajouter aux modifications pouvant être apportées à la Loi d'autres moyens, non législatifs, pour contrer le télémarketing trompeur.

• Bien que d'autres institutions aient pris des initiatives qui se sont avérées raisonnablement efficaces (p.ex. le projet Phonebusters de l'OPP, la décision94-10 du CRTC et le programme de sensibilisation de l'Association des banquiers canadiens concernant le blanchiment de cartes de crédit), il faut continuer à insister sur la prévention et l'éducation, à l'égard du public en général ainsi que du système judiciaire.
• Il a été reconnu que tous les participants directement en cause ou touchés par le télémarketing trompeur devaient travailler ensemble à l'éducation et à la mise en application.
• Les participants ont généralement reconnu qu'il serait utile de prendre d'autres initiatives (en application du Code criminel ou de la Loi ) pour rendre la mise en application de ces pratiques plus efficace, mais qu'il ne fallait pas négliger les initiatives à long terme en matière d'éducation.
• Certains participants ont appuyé l'idée d'allouer plus de ressources au BC pour lutter contre ce problème.
• Les questions du rôle que devraient jouer les fournisseurs de service dans la lutte contre ce problème et des limites existantes aux pouvoirs d'origine législative dont disposaient divers intervenants ont fait l'objet d'une longue discussion. Il a été proposé que soient modifiés la Loi et le mandat du CRTC pour permettre au DER de demander au CRTC ou aux sociétés de téléphone de débrancher les lignes téléphoniques des télévendeurs soupçonnés de fraude.

V. OPINIONS CONCERNANT LES PROPOSITIONS DE MODIFICATION DE LA LOI

Le BC a soumis un projet de modification législative divisé en dix rubriques et a sollicité les commentaires des participants sur l'orientation générale adoptée ainsi que sur le libellé des disposi tions.

De façon générale, le projet a recueilli l'appui du groupe, mais certains aspects de la démarche législative ont suscité beaucoup de discussions et, dans certains cas, des craintes bien définies, comme il en sera question plus loin. Voici un résumé des réactions du groupe à l'égard de chacune des rubriques :

Nature de l'infraction

• De façon générale, les participants approuvaient la criminalisation du télémarketing trompeur, avec quelques réserves qui seront mentionnées ci-dessous.
• Personne ne s'opposait à ce que la définition de l'« intérêt commercial » inclue des produits ou services seulement censés être offerts en vente.

Portée de la définition de l'infraction

• La définition de l'infraction devrait en restreindre la portée aux actes comportant l'utilisation du téléphone comme moyen de sollicitation.
• Il a également été proposé que l'infraction ne vise que les appels sortants (c.-à-d. les appels faits par le télévendeur, non par le consommateur).

Contenu de l'obligation de communiquer

• L'obligation devrait s'appliquer lorsqu'un paiement est demandé au consommateur.
• Les télévendeurs trompeurs peuvent être enclin à refuser de communiquer certains types de renseignements (p.ex. l'adresse de leur établissement principal) plus que d'autres (un numéro de boîte postale).
• Il importe d'effectuer d'autres consultations auprès des entreprises de publipostage pour déterminer si les exigences de l'obligation de communiquer n'entravent pas indûment le fonctionnement des télévendeurs honnêtes.
• L'Association canadienne du marketing direct fournira des renseignements sur la proportion de ses membres qui exigent d'être payés avant de livrer un produit ou de fournir un service.

Offre d'un prix ou d'une prime à des fins de promotion - obligation de communiquer et interdiction de demander paiement avant la livraison

• L'obligation de communiquer visant particulièrement le cas des offres de prix ou de prime à des fins de promotion a soulevé peu d'objections. Il a été signalé, toutefois, que l'obligation générale de communiquer est peut-être suffisante pour couvrir cette situation.

Exigences en matière de tenue de registres

• Les exigences en cette matière devraient préciser très clairement le type de renseignements à consigner.
• Elles ne devraient pas imposer aussi l'enregistrement mécanique des renseignements pertinents (p.ex., sur ruban).
• Les petites entreprises, qui n'ont recours que sporadiquement au télémarketing, peuvent éprouver plus de difficultés à tenir les registres exigés.
• Les exigences en matière de tenue de registres, dans l'ensemble, ne devraient pas présenter de difficultés pour les entreprises honnêtes. Certaines craintes ont été exprimées toutefois, au sujet de la conservation des registres concernant les anciens employés, car le taux de roulement est élevé.

Extension de la responsabilité et responsabilité d'une tierce partie

• De façon générale, les participants ont approuvé le concept de la responsabilité élargie, qui vise à départager correctement les responsabilités assumées par les personnes morales et les personnes physiques.
• La notion de responsabilité d'une tierce partie a suscité des craintes pour les deux raisons suivantes :
  • il faut poursuivre la recherche juridique pour vérifier si le concept de responsabilité d'une tierce partie n'est pas déjà adéquatement couvert par la common law;
  • elle risque d'imposer des exigences de surveillance contraignantes à des établissements honnêtes de télémarketing.
• Bon nombre d'entreprises honnêtes de télémarketing surveillent déjà les activités des entreprises de service qu'elles engagent pour des campagnes de promotion.

Garanties protégeant les télévendeurs honnêtes - la défense de diligence raisonnable ou de « relations d'affaires en cours »

• On s'est inquiété de ce que la proposition concernant la défense de diligence raisonnable (dans le cadre d'une infraction de responsabilité stricte) peut encore imposer des exigences inutilement lourdes pour certains établissements de télémarketing.
• La phrase « relations d'affaires en cours » devrait être interprétée de façon à signifier « au cours d'un cycle commercial normal ». Il a été reconnu qu'il s'impose de poursuivre l'examen du concept pour s'assurer que sa teneur corresponde clairement à l'objet visé.

Exigences visant l'obtention d'une préautorisation spécifique ou d'une autorisation écrite préalable au paiement des clients

De telles exigences feraient sérieusement craindre l'imposition aux télévendeurs honnêtes de lourdes restrictions, d'autant plus que l'initiative d'autoréglementation entreprise par le secteur bancaire au cours des dernières années a permis d'en arriver à certaines mesures pour solutionner cet aspect du problème du télémarketing trompeur.

Infraction mixte; alourdissement des peines sur déclaration sommaire de culpabilité

Aucune objection n'a été formulée à la création d'une infraction mixte punissable par voie de mise en accusation ou par procédure sommaire.

La proposition visant à faire passer de vingt-cinq mille à deux cent mille dollars l'amende applicable sur déclaration sommaire de culpabilité a été généralement appuyée.

Critères proposés en matière de détermination de la peine

On a exprimé l'avis qu'il était important que les tribunaux comprennent la nécessité de pren dre certains facteurs en considération pour déterminer les peines applicables en matière de télémarketing trompeur.

Le groupe de concertation est parvenu à un consensus sur le fait qu'il pourrait être utile d'informer davantage le système judiciaire sur la gravité et les conséquences du t&ea cute;lémarketing trompeur.

Le groupe a généralement convenu qu'il serait plus approprié d'énoncer les critères applicables à la détermination de la peine dans des lignes directrices du BC, et non dans la Loi sur la concurrence elle-même.

VI. CONCLUSION

Globalement, les participants se sont dit reconnaissants d'avoir pu participer au groupe de concertation. Ils ont reconnu que l'examen des pratiques de télémarketing devrait se poursuivre de façon continue.

La sous-directrice de la direction des pratiques commerciales du BC a proposé d'organiser une autre rencontre portant plus précisément sur la coordination des efforts supplémentaires d'éducation dans ce domaine. Il a également été recommandé d'inviter aux futures rencontres la Société canadienne des Postes, des entreprises de messageries et des représentants des provinces.

Le Bureau a fait savoir qu'il préparerait un résumé de la discussion en table ronde qu'il distribuerait à tous les participants. Le BC s'est de plus engagé à réviser la proposition, par suite des modifica tions apportées pour tenir compte des observations du groupe de concertation et à informer les participants de l'évolution de cette question.