Télécom CRTC 2001-37 - Observations du commissaire de la concurrence au Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes

Révision des prix plafonds et questions connexes

Sommaire

Un régime et un cadre réglementaire de plafonnement des prix bien conçu devraient autant que possible reproduire les stimulants économiques d’un marché concurrentiel et protéger les clients autant que les concurrents de cas d’abus de position dominante durant la transition d’un monopole réglementé à un marché essentiellement concurrentiel. En même temps, il devrait assurer aux compagnies de téléphone titulaires une latitude suffisante dans les prix pour donner des options économiquement efficaces en matière de prix, d’investissement et d’innovation. Le fait de choisir le nombre adéquat de sous-ensembles permettra également d’assurer que les consommateurs et les concurrents puissent profiter de gains en efficience.

Dans la présente instance, toutes les parties - entreprises titulaires, concurrents et regroupements de consommateurs - ont exprimé des préoccupations, jugeant que le régime actuel de plafonnement des prix n’a pas permis de réaliser ces possibilités. Plusieurs estiment que la concurrence sur les marchés locaux de téléphonie ne se développe pas aussi rapidement que prévu. Ils désignent comme d’importants obstacles à l’essor de la concurrence la formule reliant les sous-ensembles des services de résidence et des services d’affaires ainsi que les prix élevés des services de gros utilisés par les concurrents.

Les propositions formulées par les compagnies de téléphone titulaires et les concurrents dans la présente instance ne répondent pas adéquatement à ces préoccupations et, de fait, peuvent les exacerber. Le Bureau de la concurrence ne croit pas que ces propositions protégeront les consommateurs du risque d’abus de puissance commerciale ou favoriseront l’arrivée de nouveaux concurrents efficaces.

Le Bureau soutient que les compagnies de téléphone titulaires continuent de jouir d’une puissance commerciale à l’égard des services locaux de base et que le plafond des prix actuel est celui qui convient pour restreindre cette puissance commerciale. Il n’a nul besoin d’une révision en profondeur. Le Conseil n’a pas non plus à s’éloigner sensiblement de ses règles actuelles quant aux prix des sous-ensembles ou du prix des services de gros pour stimuler l’arrivée de concurrents. Plutôt, le Conseil peut réaliser les objectifs du régime de plafonnement des prix en apportant certaines modifications au nombre d’ensembles et en reconsidérant ce qui constitue des installations essentielles et quel en est le prix.

Pour aider le Conseil dans les efforts qu’il consacre à l’amélioration de l’actuel plafonnement des prix pour la prochaine étape de la réglementation, le Bureau recommande ce qui suit.

• 1. Le Conseil devrait maintenir la structure de plafonnement des prix et le cadre réglementaire afin d’assurer la continuité et de réduire l’incertitude pour les consommateurs, les acteurs de l’industrie et les investisseurs. La prochaine étape devrait s’étendre sur quatre ou cinq ans sans superposition des bénéfices. Il devrait y avoir un seul ensemble de services plafonnés globalement assujettis à l’indice de plafonnement des prix (IPP). L’IPP devrait, comme c’est déjà le cas, contenir un facteur d’inflation, un facteur de compensation de la productivité (facteur X) et un nombre limité de facteurs exogènes par suite d’événements indépendants de la volonté des titulaires. Le Bureau s’en reporte à la compétence du Conseil pour ce qui est de déterminer le facteur d’inflation et le facteur X qui conviennent.
   
• 2. L’ensemble de services plafonnés devrait être divisé en cinq sous-ensembles assujettis à des restrictions supplémentaires en matière de prix. Ces ensembles sont les suivants : services locaux de résidence non à coûts élevés, services locaux d’affaires monolignes et multilignes, services concurrentiels (installations essentielles et quasi essentielles), autres services plafonnés et zones de desserte à coût élevé. Le facteur de compensation de la productivité (facteur X) s’appliquerait à l’ensemble global. Il serait donc possible de substituer entre les services de gros, les services au détail ou les subventions pour les zones à coûts élevés.
   
• 3. Le Bureau recommande la création d’un sous-ensemble « zones de desserte à coûts élevés » pour contrôler la subvention des zones à coûts élevés. Cet ensemble n’est pas défini d’après les prix du service résidentiel dans les zones de desserte à coûts élevés, mais plutôt d’après ses éléments de coûts de Phase II. En intégrant ce sous-ensemble de coûts, les entreprises de services locaux titulaires (ESLT) pourraient substituer aux réductions des coûts qu’ils sont autorisés à récupérer dans les zones de desserte à coûts élevés des réductions de prix à l’égard d’autres services, en vue de respecter leur contrainte d’IPP. Il serait ainsi possible de substituer entre les services de gros, les services au détail ou les coûts associés à la prestation de services dans les zones à coûts élevés. Par conséquent, si les tarifs dans les zones à coûts élevés étaient gelés, la subvention totale dont ont besoin les titulaires s’en trouverait réduite. Par ailleurs, si les tarifs augmentaient, les coûts diminueraient du même montant.
   
• 4. À défaut, le Conseil pourrait souhaiter placer les tarifs des services locaux de résidence à coûts élevés dans un ensemble distinct non plafonné. Comme ces tarifs sont inférieurs aux coûts, aucun facteur X ne serait d’application pour cet ensemble. Le Conseil pourrait geler ces tarifs pour la durée du plafonnement des prix, ou les augmenter graduellement au cours de cette période. Dans ce cas, le Bureau favoriserait une politique visant à faire progresser ces tarifs vers le niveau des coûts correspondants, pour encourager l’établissement de prix économiquement efficaces. Si des problèmes d’équité se posent, le Conseil pourrait les résoudre au moyen d’autres outils qui lui sont accessibles suivant les recommandations de l’instance sur les options de tarification des services locaux.
   
• 5. Les ESLT continuent de détenir une puissance commerciale à l’égard des tarifs locaux et des tarifs résidentiels dans les zones non à coûts élevés. Faute d’indication que la concurrence se développera rapidement dans ces zones, le Bureau recommande que le Conseil maintienne les restrictions actuelles pour les sous-ensembles des services locaux de résidence non à coûts élevés et des services locaux d’affaires monolignes et multilignes jusqu’à ce que le Conseil s’abstienne de réglementer les tarifs.
   
• 6. En ce qui concerne le critère pour s’abstenir de réglementer les tarifs pour services d’affaires, le Bureau recommande que le Conseil rejette les propositions ad hoc des titulaires. Elles consistent essentiellement à demander une abstention de toute réglementation des tarifs. Les abstentions devraient être assujetties au critère énoncé à l’article 34 de la Loi sur les télécommunications. En examinant les propositions d’abstention, le Conseil devrait appliquer les critères d’abstention énoncés dans sa décision sur le cadre réglementaire. Ce cadre prévoit une évaluation exhaustive des conditions de concurrence dans chaque marché géographique et chaque marché de produit pertinent pour déterminer s’il existe suffisamment de concurrence pour permettre l’abstention de la réglementation des tarifs.
   
• 7. Le nouveau sous-ensemble des services concurrentiels comprendrait le groupe actuel de services réseau essentiels et quasi essentiels tels qu’ils sont définis dans la décision sur la concurrence locale. En plaçant ce sous-ensemble dans le régime de plafonnement des prix, les services concurrentiels deviennent admissibles à tout gain en efficience relevant du facteur X qui sont répercutés sur le marché. Les prix des tarifs initiaux pour des éléments particuliers au sein du sous-ensemble seraient établis au niveau des coûts de la Phase II. En l’absence d’indications convaincantes que les titulaires n’atteindront pas le seuil de rentabilité, le prix des services essentiels ne devrait pas comprendre de marge bénéficiaire applicable aux coûts fixes et frais généraux. Les titulaires devraient couvrir ces coûts avec les revenus d’autres services.
   
• 8. Face aux questions de politique concernant l’entrée sur le marché, le Bureau recommande que le Conseil applique son critère des installations essentielles à l’ensemble des services de gros nécessaires aux concurrents. Une telle évaluation devrait se pencher sur l’expérience réelle des nouveaux concurrents pour ce qui est d’obtenir accès aux services de gros et au détail. L’application du critère devrait comprendre une analyse du marché pertinent pour ce qui est de mesurer le pouvoir monopolistique détenu par les titulaires. Cette analyse est nécessaire pour déterminer si des installations supplémentaires devraient être ajoutées à l’ensemble des services concurrentiels avant que le nouveau régime n’entre en vigueur.
   
• 9. Le Bureau recommande qu’en ce qui concerne les installations essentielles, la marge bénéficiaire soit calculée en déterminant, aux niveaux actuels des prix de détail, le manque à gagner qu’il faut récupérer. La marge sur les installations essentielles devrait récupérer ce montant. S’il n’y a pas de manque à gagner, les prix que les concurrents doivent payer pour les installations essentielles devraient être établis au niveau des coûts marginaux à long terme, c’est-à-dire sans aucune marge bénéficiaire.
   
• 10. Le Conseil ne devrait pas dégrouper les installations qui ne satisfont pas au critère des installations essentielles. Il ne devrait pas non plus imposer des prix de gros qui sont inférieurs aux coûts marginaux sur le long terme. S’il le faisait, il en résulterait une dégradation des conditions de concurrence et des stimulants à l’entrée sur le marché, en plus d’éliminer pour les ESLT les stimulants à l’investissement dans leurs réseaux.
   
• 11. Pour permettre à la concurrence locale de se matérialiser plus rapidement dans les zones non à coûts élevés, le Bureau recommande que le Conseil rende les services locaux de résidence et d’affaires de base accessibles aux nouveaux concurrents à un prix escompté en fonction des coûts évitables. L’escompte représente les coûts de marketing, d’administration et autres évités en fournissant le service en gros. Cette politique a été adoptée par les États-Unis comme moyen de permettre aux nouveaux concurrents d’égaler l’offre de services groupés des titulaires et d’offrir des services locaux immédiatement dans toute région du pays. L’adoption d’une telle politique encouragerait l’entrée à l’extérieur de la tranche A et assurerait une certaine discipline dans les prix pratiqués par les ESLT dans ces régions.
   

Le Bureau estime que ces recommandations préserveront la continuité du régime actuel de plafonnement des prix et protégeront les intérêts des consommateurs et des concurrents face à la puissance commerciale des ESLT. En même temps, ils préservent la liberté d’action des titulaires en matière de prix et leur aptitude à augmenter leurs bénéfices au moyen de réductions dans les coûts ou d’innovations dans le service.

Bureau de la concurrence
Le 22 octobre 2001