Avis public de Télécom CRTC 2005-2 - Abstention de la réglementation des services locaux

Exposé de la
Commissaire de la concurrence

Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes
le 27 septembre 2005

(Vérifier au moment de l'allocution)

(PDF : 51 Ko)

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Introduction

En commençant, j’aimerais remercier le Conseil de m’offrir cette occasion d’exposer l’opinion du bureau de la concurrence au sujet de l’importante question de l’abstention de réglementation dans les services locaux. Je suis accompagnée aujourd’hui de Richard Taylor, sous-commissaire de la concurrence de la Direction générale des affaires civiles, et de Pat Hughes, économiste principal, de la Division des politiques économiques et de la mise en application.

D’abord, j’aimerais clarifier le fait que je ne parle que des questions traitant du cadre général de ces procédures. Je ferai remarquer que j‘occupe mon poste actuel de commissaire de la concurrence depuis presque deux ans. Toutefois, par excès de prudence et en consultation avec le Bureau du commissaire à l’éthique, je m’abstiens de toute participation concernant la demande spécifique d’Aliant à cause de mon ancienne implication avec BCE et Aliant. En tant que sous-commissaire, Richard Taylor a dirigé directement le travail concernant la demande. J’apprécierais donc que vous gardiez vos questions concernant Aliant-Eastlink pour la fin, me permettant ainsi de me retirer et de laisser mes collègues aider le panel.

Je suis très heureuse d’avoir l’occasion de présenter aujourd’hui au Conseil les questions soulevées dans l’avis public de télécom CRTC 2005-2, Abstention de la réglementation des services locaux.

Les questions soulevées dans cette argumentation, à savoir un cadre d’abstention de réglementation du service téléphonique local, sont essentielles au développement de services téléphoniques locaux concurrentiels au Canada. Une plus grande confiance accordée aux forces du marché et à la  concurrence actuelle au lieu de la réglementation offre des avantages considérables aux Canadiennes et aux Canadiens en matière de compétitivité des prix, de choix plus vaste, de services novateurs ainsi que d’une qualité de service améliorée.

Le cadre législatif régissant l’abstention de la réglementation est  clair. Le paragraphe 34(2) de la Loi sur les télécommunications requiert que le Conseil s’abstienne de réglementer un service « S'il conclut, comme question de fait, que le cadre de la fourniture par les entreprises canadiennes des services -- ou catégories de services -- de télécommunication est – suffisamment concurrentiel pour protéger les intérêts des usagers -- ou le  sera – (…) ». 

La capacité des forces du marché de suppléer à la réglementation repose sur la possibilité de l’entreprise réglementée d’exercer un pouvoir de marché en l’absence de réglementation. Comme le reconnaît le Conseil, le terme « pouvoir de marché » fait référence à la capacité d’une entreprise à créer, à profit, un ou plusieurs facteurs de compétitivité, tels que le prix, la production, la qualité, la variété, le service, la publicité ou encore l’innovation, afin de s’écarter considérablement des niveaux de compétitivité durant une période non transitoire.

L’approche du Bureau en ce qui concerne l’évaluation du pouvoir de marché est énoncée dans le texte Fusionnements - Lignes directrices pour l’application de la Loi 2004 ou Lignes directrices. Dans l’analyse d’une fusion, le Bureau examine si l’entité fusionnée sera en mesure de maintenir des prix plus élevés qui existeraient sans la fusion. Dans l’analyse de l’abstention de la réglementation, le Conseil doit observer si l’abstention de la réglementation permettra à l’entreprise réglementée de maintenir des prix plus élevés qui existeraient si la réglementation était maintenue. Étant donné que les objectifs de l’analyse d’une fusion ou d’une abstention de la réglementation sont très similaires, les Lignes directrices offrent un cadre économique solide à l’analyse de l’abstention de la réglementation.

L’approche des Lignes directrices concernant l’évaluation du pouvoir de marché a été largement soutenue. Le cadre a été accepté par le Tribunal de la concurrence et par les tribunaux canadiens. Il correspond également au cadre adopté par les États-Unis et l’Union européenne afin d’évaluer la capacité d’une entreprise à exercer un pouvoir de marché. Dans l’Union européenne, cette analyse est également utilisée afin de déterminer les exigences de la réglementation ex ante des services de télécommunication. Le Conseil a également adopté le cadre des Lignes directrices afin d’analyser l’abstention de la réglementation. Dans la décision de télécom CRTC 94-19, le CRTC a adopté le concept de pouvoir de marché en tant que norme servant à déterminer si un marché est, ou est susceptible de devenir, concurrentiel. Le Conseil a aussi reconnu que le fait de définir un marché géographique et de produits pertinents constitue un préalable à l’évaluation de l’existence d’un pouvoir de marché. Dans la décision de télécom 94-19, le Conseil a également rejeté de façon significative une approche se concentrant uniquement sur la part de marché, en remarquant que les Lignes directrices nécessitent l’évaluation d’un certain nombre d’autres facteurs. En particulier, le Conseil a reconnu l’importance de la présence d’éléments montrant un comportement de rivalité ainsi que d’un rythme d’innovation et de changement technique dans le marché pertinent.

L’application appropriée de ce cadre demande une évaluation des preuves détaillées spécifiques aux faits et prospective, en matière de substituabilité des services, de coûts, tant irrécupérables que marginaux, de capacité et de ventes par les fournisseurs actuels et potentiels de produits pertinents dans chaque marché géographique visé, d’entraves à l’accès et enfin de changement et d’innovation.

Pour les raisons indiquées dans les Lignes directrices et appuyées par le Conseil dans la décision de télécom 94-19, il n’est pas approprié de trancher la question de l’abstention de la réglementation par un test binaire, basé sur la perte d’une part de marché de l’ESLT. La perte d’une part de marché, en soi, ne suffit pas à déterminer si l’ESLT dispose ou ne dispose plus de pouvoir de marché. Il n’y a, très simplement, pas de relation biunivoque entre la perte d’une part de marché et le pouvoir de marché.

Cependant, le Bureau reconnaît qu’une évaluation du pouvoir de marché en pleine activité constitue une tâche complexe, coûteuse en temps et en argent. Pour cette raison, le Bureau a tenté d’identifier une approche simplifiée – quelque chose entre une évaluation du pouvoir de marché en pleine activité et un test binaire de la part de marché – qui pourrait servir de base à une analyse simplifiée des demandes d’abstention de réglementation des services locaux de l’ESLT, une fois le marché de produits pertinent identifié. À cette fin, le Bureau a établi un ensemble de conditions qui, si elles sont remplies, devraient suffire à conclure qu’une ESLT ne dispose pas du pouvoir de marché dans l’offre de services téléphoniques locaux. Le Bureau a, en particulier, proposé qu’une fois que les marchés de produits pertinents pour les services téléphoniques locaux de l’ESLT auront été établis,  le CRTC puisse simplifier son analyse d’abstention de la réglementation en se concentrant sur les six conditions suivantes :

• (1)   Qu’il existe au moins deux fournisseurs de services dotés d’installations indépendants – l’ESLT et un concurrent doté d’installations – en mesure d’offrir un service local ayant été déterminé comme faisant partie du marché de produits pertinents pour les services locaux de l’ESLT;
   
• (2)   Le nouveau venu est capable d’obtenir et de maintenir une base de clients locale;
   
• (3)   Les coûts variables d’offre de service local du nouveau venu sont identiques ou inférieurs aux coûts variables d’offre de service local de l’ESLT;
   
• (4)   Ni l’ESLT ni le nouveau venu ne sont restreints en capacité
   
• (5)   Il existe une preuve d’une vigoureuse rivalité entre l’ESLT et le nouveau venu en matière d’offre de service local; 
   
• (6)   Les caractéristiques du secteur sont telles que l’ESLT n’est pas susceptible d’adopter un comportement anticoncurrentiel.

La relation entre ces conditions et l’analyse des Lignes directrices d’un marché en pleine activité sera étayée lorsque je passerai de l’application du cadre des Lignes directrices aux preuves, dans cette procédure. J’aimerais auparavant dire que l’annexe 1 contient une liste de questions clés que le Bureau devrait généralement poser dans le cadre de cette approche et identifie des réponses publiques qui aideront à en arriver à une conclusion. Nos arguments finaux contiennent aussi une liste de questions non répondues ou confidentielles qui peuvent être utiles.

 

Définition du marché

Une définition appropriée des marchés géographiques et de produits pertinents pour les services téléphoniques locaux de l’ESLT est essentielle à l’évaluation de l’abstention de la réglementation, même si une analyse du pouvoir de marché à part entière, un test binaire ou l’approche simplifiée proposée par le Bureau est mise en œuvre. 

 

Marché des produits

Le Bureau utilise une approche étape par étape afin de définir les marchés de produits pertinents. Dans le cas du marché de produits, l’analyse commence par chaque service local de l’ESLT, puis le marché est progressivement étendu afin d’inclure les autres services locaux ayant été établis comme des substituts proches des services téléphoniques locaux de l’ESLT. Le Bureau examine un certain nombre de facteurs montrant une preuve indirecte de substituabilité. Les opinions, stratégies et comportement des acheteurs offrent souvent une indication fiable qui permet de savoir s’ils sont susceptibles de passer à un autre produit en réponse à une augmentation significative du prix. Les opinions des concurrents du secteur sont aussi prises en compte. Divers indicateurs fonctionnels, tel que l’utilisation finale, les caractéristiques physiques et techniques, les rapports de prix et les niveaux de prix relatifs, ainsi que les frais de changement de fournisseur, contribuent aussi à déterminer si les produits constituent ou non des substituts proches.

Le Bureau demande des renseignements aux parties concernées par cette procédure, en recherchant des renseignements sur le changement de fournisseur par les clients, sur les taux de participation et de roulement des abonnés, et enfin sur les stratégies de commercialisation et de prix, afin d’obtenir les renseignements nécessaires à l’évaluation de la substituabilité de la téléphonie par câble, du système vocal sur Internet et des services sans fil pour les services téléphoniques locaux de l’ESLT. Certaines réponses à ces questions ont été produites de façon confidentielle et d’autres questions n’ont pas obtenu de réponse.

Étant donné que les dossiers publics ne contiennent pas suffisamment de renseignements pour que le Bureau puisse se prononcer sur les limites du marché de produits pertinent ou des marchés des services téléphoniques locaux de l’ESLT, le Bureau a cherché à aider le CRTC dans son analyse, en identifiant trois questions de fait cruciales qui devront être traitées afin de d‘établir les marchés de produits pertinents des services téléphoniques locaux de l’ESLT.

Tout d’abord, les consommatrices et les consommateurs désirent-ils et sont-ils en mesure de remplacer d’autres formes d’accès technologiques par les services téléphoniques locaux à commutation de circuits de l’ESLT? Plus particulièrement, en déterminant la portée selon laquelle la téléphonie par câble, le système vocal sur Internet et les services sans fil sont ou seront susceptibles d’être considérés par les consommateurs comme de proches substituts aux services téléphoniques locaux de l’ESLT en l’espace d’un an ou deux, le Bureau encourage le CRTC à évaluer les témoignages des clients dans cette procédure.

Ensuite, les services locaux de l’ESLT disposent-ils de caractéristiques que le concurrent en matière de services locaux ne peut égaler?  Cette question nécessite une évaluation détaillée de la perception qu’ont les consommatrices et les consommateurs de la qualité d’accès et des caractéristiques associées aux différents services.

Enfin, les concurrents réussissent-ils à fidéliser les clients des services locaux et si, oui, quels mécanismes utilisent-ils pour limiter le roulement des abonnés? À l'heure actuelle, le roulement des abonnés indique que ceux-ci sont désireux d’essayer le service local concurrent; la conservation des abonnés par un concurrent suggère que les clients considèrent que le service concurrent est un substitut efficace aux services téléphoniques locaux de l’ESLT.

Ici aussi, l’annexe 1 contient des questions qui concernent ces faits réels et identifie les réponses pertinentes qui sont de nature publique.
 

Marché géographique

En respectant le marché géographique pertinent des services locaux, chaque zone apparaît comme étant un marché géographique pertinent distinct. Un consommateur n’achètera pas le service d’une autre zone si le prix est augmenté. Afin d'évaluer le pouvoir de marché, cependant, le Bureau croit que le marché géographique peut être défini en termes de zones disposant des  mêmes options d’approvisionnement. Autrement dit, le marché géographique est défini par les aires de chevauchement du réseau de l’ESLT et un ou de réseaux indépendants qui sont en mesure d’offrir un service local ayant été déterminé comme faisant partie du même marché pertinent de produits que les services téléphoniques locaux de l’ESLT.

Les parties ont produit, dans cette procédure et en toute confidentialité avec le Bureau, des cartes de rayonnement du réseau.

S’il existe un chevauchement du rayonnement du réseau dans une partie très importante d’une zone d’échange, la zone d’échange pourrait représenter un marché géographique pertinent à des fins d’abstention de la réglementation. La totalité, ou 100 % du rayonnement n’est pas indispensable. Si le CRTC se préoccupe de l’éventualité pour l’ESLT d’augmenter les prix d’un service au nombre limité de zones uniquement desservies par des installations de l’ESLT, le CRTC pourrait envisager de maintenir un seul prix plafond afin de protéger ces consommateurs des augmentations de prix, ce qu’il a fait principalement dans le cas du service IA.

Comme garantie additionnelle, les nouveaux venus pourraient suppléer à leurs lacunes en louant des installations des ESLT. Ceci peut avoir comme bénéfice de permettre au Conseil de recueillir des données sur une base plus uniforme en utilisant l’échange local. L’annexe 2 contient une illustration de la façon dont le concept pourrait se traduire sur un territoire traditionnel d’ELST.

Évaluation des contraintes de l’exercice d’un pouvoir de marché

Structure du marché

Le Bureau débute généralement son évaluation des contraintes concurrentielles de l’exercice d’un pouvoir de marché en examinant les parts de marché et les niveaux de concentration du marché. Sous réserve des deux premières conditions déjà mentionnées au paragraphe 11, la simple existence d’un concurrent en mesure d’attirer des consommateurs de l’ESLT rapidement et sans encourir de coûts importants, est susceptible d’imposer une discipline concurrentielle à l’ESLT, sans tenir compte du revenu ou des parts de clients du concurrent. Dans ces circonstances, la capacité de desservir efficacement des zones constitue une mesure plus appropriée de la part de marché à des fins d’évaluation du pouvoir de marché que le revenu.

Les parts de marché représentent seulement un indicateur d’un pouvoir de marché potentiel si elles sont calculées en utilisant une définition appropriée du marché géographique et des produits en question et des données concernant tous les concurrents actuels et non engagés. Un concurrent non engagé est un fournisseur de services qui n’aurait pas à engager de frais importants afin d’entrer sur le marché. La capacité de parts de marché, calculée de façon adéquate, donne un aperçu des concurrents non engagés.

>Il est possible que d’autres nouveaux venus potentiels – et par cela j’entends les fournisseurs n’étant pas actuellement présents sur le marché et ne constituant pas des concurrents non engagés – disciplinent le pouvoir de marché. Cependant, étant donné qu’il s’avère qu’il existe des coûts irrécupérables et des décalages considérables allant de pair avec la construction de nouvelles installations de réseau, d’autres nouveaux venus dotés d’installations ne sont pas susceptibles d’offrir une contrainte efficace sur le pouvoir de marché de l’ESLT.  

Pour ces raisons, la démarche simplifiée de l’analyse d’abstention de la réglementation proposée par le Bureau se concentre sur les concurrents existants et les concurrents non engagés. Cela est résumé dans la condition 1, paragraphe 11, qui requiert que les clients aient accès à au moins deux fournisseurs de services dotés d’installations indépendants – un étant constitué par l’ESLT et l’autre par un nouveau venu – en mesure d’offrir des services locaux ayant été déterminés comme faisant partie du même marché de produits que le service local de l’ESLT. La condition 1 indique également le marché géographique pertinent en matière d’abstention de la réglementation – les zones où les réseaux de l’ESLT et du nouveau venu se chevauchent.

La condition 2 concernant le cadre simplifié proposé par le Bureau dans le but d’évaluer l’abstention de la réglementation des services locaux sert de contrôle à l’exactitude de la définition du marché de produits. Cette condition nécéssite que le CRTC examine si le nouveau venu est en mesure d’obtenir et de conserver une base locale de clients.

Rivalité

En règle générale, la simple existence d’un unique concurrent ne suffit pas à discipliner le pouvoir de marché d’un fournisseur déjà établi. Cependant, la concurrence entre deux fournisseurs de services dotés d’installations indépendants est susceptible d’être avantageuse lorsque la plupart des coûts entraînés par l’offre de service sont fixes et irrécupérables. Si cela s’avère exact, alors même une structure de marché duopole pourrait offrir une concurrence vigoureuse bénéfique. Une évaluation de la rivalité confirmera si c’est le cas ou non.

Le Bureau a proposé trois conditions dans sa démarche simplifiée d’examen de l’abstention de la réglementation, qui traitent de l’étendue de la rivalité dans les marchés pertinents. Deux de ces conditions – l’absence de contraintes de capacité et les coûts variables moins élevés d’un nouveau venu – sont des conditions nécessaires à une rivalité concurrentielle profitable entre l’ESLT et le nouveau venu. La condition de «rivalité» finale  requiert que le Conseil évalue les preuves d’une rivalité réelle et vigoureuse.

Le Bureau encourage le Conseil à examiner la capacité et le coût d’information, afin de déterminer si les conditions nécessaires à la rivalité s’avèrent remplies, ainsi que les preuves d’une concurrence actuelle – illustrée, par exemple, par des stratégies de prix et de commercialisation – et les témoignages des clients sur les avantages du concurrent, tels que l’offre groupée, afin établir si la concurrence entre l’ESLT et le nouveau venu est, ou est susceptible, d’être dynamique.

Vous retrouverez, encore une fois, les questions et réponses pertinentes à l’annexe 1.

Comportement anticoncurrentiel potentiel

La condition ultime à la démarche simplifiée en matière d’abstention de la réglementation nécessite que les caractéristiques du secteur soient telles que l’ESLT ne soit pas susceptible d’adopter un comportement anticoncurrentiel.

Deux types de conduite anticoncurrentielle doivent être examinés – l’établissement de prix anticoncurrentiels (ou, selon la terminologie du Bureau, d’éviction) et l’augmentation des prix du concurrent.  

La nécessité qu’au moins deux fournisseurs de services indépendants dotés d’installations soient présents limite la capacité de l’ESLT à faire augmenter les coûts de son rival. Dans la mesure où le nouveau venu doté d’installations n’a besoin que de peu de services de l’ESLT pour fournir un service local concurrentiel, il est peu probable pour l’ESLT d’augmenter le prix de gros afin de se livrer à une compression significative des prix.

Le Bureau est aussi d'avis que la présence d'au moins un autre fournisseur de services indépendant doté d'installations limitera probablement de manière significative la tentation ou la capacité d'une ESLT de s'engager dans une stratégie d'établissement d'un prix d'éviction. Un certain nombre de raisons poussent à croire qu'il serait assez difficile pour une ESLT de forcer un concurrent indépendant doté d'installations à quitter le marché.

Premièrement, l'établissement d'un prix d'éviction exigerait le sacrifice de profits importants pour l'ESLT. Si les coûts en capitaux reliés à l'arrivée sur le marché d'un fournisseur doté d'installations sont des coûts principalement irrécupérables et fixes, et que les coûts marginaux sont relativement peu élevés, le fournisseur en place devra réduire considérablement ses coûts afin d'inciter son concurrent à quitter le marché. La théorie économique prévoit que le nouveau venu ne quittera le marché que si les tarifs descendent à un niveau plus bas que ses coûts marginaux.

Deuxièmement, même si un rival particulier était chassé du marché, tous les coûts irrécupérables ne seraient pas perdus pour le marché. Donc, même après le sacrifice de profit initial de l'ESLT, de nouveaux rivaux pourraient entrer dans le marché en se servant des mêmes avoirs et installations abandonnés par le nouveau venu. Il serait vraisemblablement difficile pour une ESLT de justifier une coûteuse réduction de prix à ses actionnaires et aux marchés financiers dans la perspective d'un retour dans le marché de nouveaux concurrents qui continueraient de limiter le pouvoir de marché de l'ESLT même après le départ du premier rival.

Troisièmement, au moment d'évaluer la probabilité d'une stratégie d'éviction par une ESLT, il est important de considérer que le Conseil a déjà résolu plusieurs des inquiétudes relatives à l'interfinancement dans le passé en remplaçant la réglementation sur les profits par une réglementation sur les prix. Les marchés non réglementés demeurent assujettis à une réglementation des prix plafond, ce qui limite la capacité de récupérer les coûts d'une baisse considérable des prix dans les marchés réglementés en haussant les prix dans les marchés non réglementés pour une ESLT.

Finalement, même si la chose demeure improbable, l'établissement d'un prix d'éviction ne peut jamais être éliminé complètement dans ce marché ou dans tout autre marché. Il serait peut-être approprié, en guise de mesure transitionnelle, de maintenir un plafonnement des prix temporaire dans les marchés réglementés. Même si cela est très improbable, une ESLT pourrait être en mesure de forcer un rival particulier à quitter le marché et empêcher les nouveaux venus potentiels à acquérir les avoirs et les installations. Même dans ce cas, il serait très difficile pour une ESLT de justifier des baisses coûteuses de tarifs si elle demeure assujettie à un plafonnement des prix pendant une période de temps donnée.

Autres questions

Le Bureau considère que les concepts de «tarif juste et raisonnable» et d’aucune «discrimination injuste» continuent d’être pertinents et appropriés concernant les marchés de télécommunication réglementés. Toutefois, lorsque l’abstention de réglementation est garantie, le Conseil  devrait se retirer complètement en vertu de l’article 27 de la Loi sur les télécommunications. C’est le cas lorsqu’il n’est pas évident de savoir comment une concurrence serait suffisante pour protéger les intérêts des usagers en ce qui concerne les tarifs en vertu du paragraphe 27(1) et insuffisante pour protéger les intérêts des usagers en vertu du paragraphe 27(2). À vrai dire, une fois qu’on a déterminé que les sociétés réglementées n’ont invoqué ne plus  avoir de pouvoir de marché, la concurrence devrait déterminer les prix et se fier aux dispositions générales de la Loi sur la concurrence qui seraient plus appropriées pour traiter des allégations de conduite anticoncurrentielle plutôt que sur la réglementation spécifique d’un secteur et cela en vertu de la  Loi sur les télécommunications. Lorsque le Conseil considère qu’il est nécessaire de conserver son pouvoir en vertu du paragraphe 27(2), par exemple pour traiter de l’interconnexion des réseaux et des questions d’accès, il devrait le faire de façon ferme et assurer qu’il n’a pas l’intention de demander de tels pouvoirs afin de réglementer les tarifs de détail.

L’avis public 2005-2 a soulevé un certain nombre de questions relatives à l’abstention de la réglementation des services locaux. Le Bureau a énoncé sa position sur ces questions dans son argumentation. Nous serons ravis de répondre à toutes les questions du Conseil concernant la position du Bureau sur n’importe quelle question soulevée au cours de cette argumentation. 

Pour conclure, compte tenu du fait que je n’aborderai pas la demande d’Aliant, j’aimerais encore une fois référer le panel aux arguments finaux du Bureau qui ont été préparés sous la gouverne de Monsieur Taylor.