Études de marché - Une revue par le Bureau de la concurrence

6 octobre 2005

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Contexte

Lorsque le Comité permanent de l'industrie, des sciences et de la technologie de la Chambre des communes (le Comité) a examiné le projet de loi C-23 (L.C. 2002, ch. 16), Loi modifiant la Loi sur la concurrence et la Loi sur le Tribunal de la concurrence, à l'automne 2001, un député, l’honorable Dan McTeague, a proposé une motion afin de permettre au commissaire de la concurrence, avec l'approbation du ministre de l'Industrie, de demander au Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) de faire enquête sur l'état de la concurrence dans tout secteur de l'économie canadienne. Le commissaire qui était alors en poste a affirmé que cette proposition devrait faire l'objet d'une discussion pleine et entière avant qu'une telle modification à la Loi sur la concurrence ne soit envisagée.

Actuellement, la Loi sur la concurrence ne permet pas d’études de marché avec l’utilisation de pouvoirs formels afin d’obliger la production de renseignements. Une enquête est commencée uniquement à l'égard d'une entreprise ou d'une personne qui a vraisemblablement contrevenu à la Loi ou qui est sur le point de le faire.

En 2002, le Comité publiait un rapport intitulé Plan d’actualisation du régime de concurrence canadien, dans lequel il recommandait la réforme complète de la politique de concurrence au Canada. En octobre 2002, le gouvernement a déposé sa réponse aux recommandations formulées dans le rapport du Comité de l’industrie. Le gouvernement s’engageait à mener de vastes consultations auprès des intervenants au sujet des propositions de modifications devant être élaborées dans le cadre d’un document de travail.

Le 23 juin 2003, des consultations nationales ont été déclenchées avec la publication d’un document de travail qui s’intitule Options pour la modification de la Loi sur la concurrence : La promotion de marchés concurrentiels. Le document de travail publié en juin 2003 a incorporé la proposition initiale de l’honorable Dan McTeague pour des fins de consultation.

Le Forum des politiques publiques (FPPP), organisme sans but lucratif, a mené des consultations nationales suite à la publication du document de travail. Plus d’une centaine de particuliers, d’entreprises ou d’associations ont commenté par écrit les propositions contenues dans le document de travail. Un large éventail d’intervenants ont commenté la proposition concernant les études de marché.

Ceux qui ont appuyé la proposition concernant les études de marché ont indiqué de façon générale juger que le pouvoir pourrait être utile. Ils estimaient que le gouvernement devrait être mieux renseigné sur l’industrie et les marchés. Des répondants internationaux ont expliqué que leurs autorités antitrust disposent de tels pouvoirs et que ceux-ci se sont révélés être de précieux atouts.

Ceux qui se sont opposés à la proposition ont soutenu que le commissaire dispose déjà des outils nécessaires pour mettre en application la Loi sur la concurrence et qu’il peut effectuer des études en retenant des conseillers ou des experts. Ils ont exprimé des préoccupations quant aux coûts importants et au temps que pourraient avoir à consacrer à ces enquêtes aussi bien le gouvernement que les entreprises. Ils se posaient des questions sur les garanties procédurales et sur l’éventualité que le pouvoir envisagé puisse servir de moyen inopportun de détourner la pression politique s’exerçant à l’endroit du Bureau de la concurrence.

Certains ont aussi affirmé qu’il existe déjà au Canada divers moyens d’effectuer de telles études, par exemple en vertu de la Loi sur les enquêtes ou de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur et par l’entremise des comités parlementaires. De nombreux participants étaient toutefois d’avis que le Tribunal canadien du commerce extérieur n’est pas l’organisme indiqué pour effectuer de telles enquêtes.¹

Durant les audiences du Comité consacrées au projet de loi C-19, Loi modifiant la Loi sur la concurrence et d’autres lois en conséquence, la commissaire de la concurrence a indiqué que le Bureau poursuivait son analyse des pouvoirs envisagés à l’égard des études de marché à la lumière des commentaires recueillis durant les consultations. La commissaire a précisé que le Bureau devrait aussi examiner les implications en regard de la Charte canadienne des droits et libertés. Dans le cadre de l’examen de la question, le Bureau a aussi prévu une analyse comparative internationale des pouvoirs en matière d’études de marchés. Finalement, il a été convenu que le Bureau communiquerait les résultats de cet examen à ce comité.

Ce que le Bureau a constaté est que si de telles études de marché sont effectuées dans un but légitime, pour jauger l’état de la concurrence dans divers secteurs de l’économie – c’est-à-dire qu’il ne s’agit pas en fait d’une enquête déguisée aux fins de la mise en application de la loi, et pourvu que le pouvoir envisagé soit assorti de protections contre l’auto-incrimination, il pourrait être possible d’intégrer ce pouvoir à la Loi sur la concurrence.

Le Bureau a également constaté que diverses autorités antitrust disposent de tels pouvoirs, comme il est décrit ci-dessous et comme le précise l’annexe 1 du présent document.²

Les États-Unis

La Federal Trade Commission (FTC) peut effectuer des « rapports sur la recherche et la politique ». Ces enquêtes peuvent être ouvertes par le Congrès ou lorsque la FTC décide d’en mener une de son propre chef. Aucun critère officiel ne restreint le genre d’enquêtes que la FTC peut mener pour de telles fins. Le processus dépend de la nature de l’enquête. En règle générale, le processus est relativement informel et ne repose pas sur un système de débat contradictoire. La FTC utilise rarement ses pouvoirs d’assignation.

L’article 46 f) du Federal Trade Commission Act permet à la FTC de publier des portions de renseignements obtenus en vertu des études de marché. La FTC n’est pas autorisée à publier de secrets commerciaux ou de renseignements de nature commerciale ou financière qui sont privilégiés ou secrets. Toutefois, la FTC peut les communiquer à un organisme de mise en application de la loi, après avoir obtenu attestation que ces renseignements seront tenus secrets et seront utilisés uniquement aux fins officielles de mise en application de la loi. La FTC ne poursuit pas des affaires antitrust au criminel.

Union européenne

La Commission européenne (CE) est habilitée à effectuer des enquêtes générales sur tout secteur de l’économie si « l’évolution des échanges entre États membres, la rigidité des prix ou d’autres circonstances font présumer que la concurrence peut être restreinte ou faussée à l’intérieur du marché commun ». Ce pouvoir a été peu utilisé dans le passé, mais plus fréquemment depuis 2005. En juin 2005, deux enquêtes sectorielles ont été lancées : une sur la concurrence dans le secteur de l’énergie – plus spécialement les marchés de l’électricité et du gaz; et une autre dans le secteur des services financiers. La CE ne poursuit pas des affaires antitrust au criminel.

Le Royaume-Uni

L’Enterprise Act 2002, qui est entrée en vigueur à l’été 2003, a élargi les pouvoirs de l’Office of Fair Trading (OFT) de manière à ce que l’OFT puisse présenter une demande d’enquête sur un marché à la Commission de la concurrence (la Commission). Jusqu’à dernièrement, l’OFT n’avait que le pouvoir de demander à la Commission d’enquêter sur des monopoles fonctionnant contre l’intérêt public. Or, l’OFT peut désormais présenter une demande d’enquête sur un marché « [TRADUCTION] lorsqu’il existe des motifs raisonnables de soupçonner qu’une caractéristique ou un ensemble de caractéristiques d’un marché [...] empêche, diminue ou fausse la concurrence. » Les dispositions législatives concernant expressément les demandes d’enquêtes sur des marchés sont complexes, et l’OFT de même que la Commission de la concurrence ont publié des lignes directrices en la matière.

Il existe également des « études de marché » qui sont menées exclusivement par l’OFT lorsque certains craignent qu’un marché ne fonctionne pas bien pour les consommateurs mais que les mesures de mise en application des règlements sur la concurrence ou la consommation ne semblent pas, dans l’immédiat, être la réponse appropriée. Une enquête de marché peut déboucher sur une mise en application de la loi, une demande d’enquête à la Commission de la concurrence, des recommandations à apporter aux lois ou aux règlements, ou encore sur des campagnes d’information et de sensibilisation auprès des consommateurs. L’OFT estime qu’il aura dépensé environ 34,7 millions de dollars canadiens pour effectuer des études de marché entre 2002 et 2006. En ce qui concerne la période allant de 2005 à 2006,³ l’OFT propose d’allouer au moins 13 % de son budget aux études de marché, à savoir environ 15,5 millions de dollars canadiens.

L’Australie

L’Australie peut mener des enquêtes générales en vertu de l’article 28 (1) c) de la  Trade Practices Act (la TPA), qui autorise l’Australian Competition and Consumer Commission (ACCC) à « [traduction] effectuer des recherches au sujet des questions qui touchent les intérêts des consommateurs ». L’enquête peut être ouverte par le commissaire de l’ACCC ou le ministre qui en est responsable. L’ACCC n’a pas le pouvoir d’exiger la production de renseignements pour ce genre d’enquête, mais l’information lui est habituellement fournie volontairement, puisque les parties concernées reconnaissent qu’il est dans leur intérêt d’éviter que le gouvernement ne lance des enquêtes encore plus poussées. La partie IIA de la TPA contient des dispositions permettant à l’ACCC, avec l’approbation du Ministre, d’effectuer des recherches, de surveiller et d’enquêter sur des personnes et des industries particulières. Ces dispositions permettent d’exiger la production de renseignements et de documents. En ce qui à trait aux coûts, l’ACCC a dépensé environ 1,5 millions de dollars canadiens au cours des trois dernières années afin de surveiller les primes d’assurance pour l’indemnisation de frais médicaux.⁴

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Notes

1 Forum des politiques publiques, Consultation nationale au sujet de la loi sur la concurrence - rapport final, 8 avril 2004.

2 Cette information se fonde sur des documents publics.

3 Office of Fair Trading, Annual Plan 2005-06, p. 27

4 Australian Competition and Consumer Commission ACCC Annual Report 2002-03, p. 108 et ACCC Annual Report 2003-04, p. 117.