Les professions autoréglementées

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2. Une réglementation efficace

Le Bureau de la concurrence reconnaît qu'il peut être important de réglementer les services professionnels pour protéger les consommateurs. Le Bureau ne cherche pas à promouvoir la concurrence aux dépens de tout autre objectif de politique publique car des intérêts publics autre que le seul fonctionnement efficace des marchés pourraient être légitimes. Le Bureau soutient toutefois que, pour être efficaces, les décisions réglementaires doivent être bien éclairées et tenir compte des nombreux effets directs et indirects qu'elles risquent d'avoir sur les consommateurs en réduisant la concurrence. La réglementation excessive ou qui restreint la concurrence entraîne un coût élevé et devrait être abolie ou modifiée s'il existe une solution de rechange tout aussi efficace.

Dans le présent chapitre, le Bureau énonce six principes qui devraient aider les organismes de réglementation – y compris les gouvernements provinciaux et territoriaux et les organismes d'autoréglementation – à établir et à maintenir une réglementation rigoureuse et efficace, qui maximisent le bien-être des consommateurs. Ce chapitre décrira aussi un cadre pouvant servir à déceler et à évaluer l'impact sur la concurrence des restrictions en voie d'élaboration ou sous révision.

Principes

La réglementation devrait viser des objectifs clairs et précis.

Pour être efficace, la réglementation doit s'appuyer sur des objectifs clairs et précis. Tout régime de réglementation devrait énoncer les raisons de son existence et les résultats qu'il a l'intention d'atteindre. Plutôt que de ne formuler que de grands principes généraux, il devrait exposer des problèmes précis. Des objectifs clairs et précis permettront d'améliorer la transparence et de réduire le risque que la réglementation ne serve des intérêts privés sous le couvert de la protection du public.

Les restrictions devraient être directement associées à des résultats clairs et vérifiables.

Les restrictions qui visent tout particulièrement à réaliser les objectifs de la réglementation devraient être directement associées aux résultats recherchés. Aussi un règlement devrait-il prévoir des normes de rendement qui lient les restrictions aux résultats en se fondant sur des éléments de preuve et non sur des théories.

Les règlements devraient correspondre au minimum nécessaire pour atteindre les objectifs visés.

Les règlements devraient seulement prescrire les mesures raisonnables qui sont nécessaires pour protéger le public , et ne pas limiter la concurrence outre mesure pour réaliser les objectifs visés. Lorsqu'ils envisagent différentes solutions réglementaires, les organismes de réglementation devraient s'inspirer des régimes de réglementation qui existent à l'échelle du pays, ou à l'étranger,et qui ont permis de réaliser les objectifs recherchés sur le plan de la politique, sans compromettre la qualité des services professionnels ni la concurrence.

Il arrive souvent que de multiples restrictions visent le même objectif. Ce chevauchement signifie peut-être qu'il y a plus de règlements que ce qui serait nécessaire pour répondre aux besoins. Par exemple, les organismes de réglementation justifient souvent les restrictions relatives à la publicité par l'assurance de la qualité; toutefois, ces restrictions s'avèrent peut-être inutiles lorsque les conditions d'adhésion à la profession et d'exercice, également en place afin d'assurer la qualité, existent déjà.

Le processus de réglementation doit être impartial et désintéressé.

Afin que les objectifs de la politique publique soient atteints de la façon la plus efficace possible, les professions autoréglementées doivent s'assurer qu'elles ont la meilleure structure de gouvernance possible. Les ordres professionnels doivent représenter tous les éléments de la profession assujettie à la réglementation, et s'assurer de la participation concertée des professionnels et de membres indépendants du public. Pareille représentation garantit que l'autoréglementation sert l'intérêt public en assurant la transparence des activités de la profession. Une vaste représentation garantit qu'aucun intervenant du marché, groupe ou individu, ne contrôlera le processus de réglementation et le manipulera à son avantage.

Bien que le Bureau reconnaisse que les ordres professionnels doivent être guidés par le savoir de leurs membres, il y a risque de surreprésentation lorsque la majorité des membres sont eux-mêmes des professionnels, car ils pourraient être poussés à défendre les intérêts privés de la profession. Étant donné que la réglementation des professions se justifie généralement par la volonté de protéger les consommateurs, il serait approprié de faire en sorte que le point de vue des consommateurs soit convenablement représenté au sein des regroupements professionnels.

La réglementation devrait prévoir une évaluation périodique de son efficacité et faire régulièrement l'objet d'examen.

Les organismes de réglementation devraient produire des rapports annuels sur leurs activités et réexaminer les règlements périodiquement pour s'assurer qu'ils répondent aux besoins actuels . Étant donné l'évolution constante de la technologie et des conditions du marché, les organismes de réglementation doivent continuellement remettre en question l'efficacité des restrictions en vigueur. Par exemple, comme nous l'avons vu au chapitre 1, on justifie souvent les restrictions relatives à l'entrée et à la conduite des fournisseurs de services professionnels par la volonté de redresser les cas d'asymétrie d'information, c'est-à-dire lorsque les consommateurs sont incapables de prendre des décisions éclairées au regard des services professionnels. Les règlements visant à corriger cette situation ont peut-être changé ces dernières années, car les consommateurs recourent de plus en plus à Internet pour se renseigner avant d'acheter des services. De plus, les organismes de réglementation doivent régulièrement réexaminer les restrictions pour isoler celles qui impliquent des coûts indus ou celles qui pourraient atteindre l'objectif recherché par le biais de mesures moins intrusives. À défaut d'un mécanisme d'examen dynamique, les règlements risquent de perdre toute leur pertinence et de se réduire à des moyens sous efficaces de servir l'objectif politique.

L'un des principaux objectifs du cadre de réglementation devrait être de promouvoir des marchés où s'exerce une libre et saine concurrence.

Pour réduire le plus possible la réglementation inutile ou exagérément restrictive, tous les organismes de réglementation devraient avoir pour premier objectif de promouvoir la concurrence. L a concurrence est en général le meilleur moyen de stimuler de façon efficace, innovatrice et économique l'offre de produits répondant aux goûts et aux besoins des consommateurs. Pour qu'un marché soit libre, doté d'une saine concurrence et offre tous les avantages découlant des faibles prix et de l'utilisation efficiente des ressources économiques, il doit réunir les conditions suivantes :

• la concurrence entre tous les concurrents potentiels qui respectent les diverses normes et exigences sur le plan technique, en matière de sécurité ou autres, doit se livrer au niveau des coûts et de la capacité de répondre à la demande du consommateur à un prix moindre;
• aucun participant au marché ne doit détenir un pouvoir de marché tel qu'il puisse imposer une augmentation des prix non transitoire et relativement importante.

Évaluation de la concurrence

Pour déterminer si la réglementation risque de nuire à la concurrence, les organismes responsables devraient la soumettre à une évaluation de la concurrence.

Dans son document intitulé Principes directeurs de l'OCDE pour la qualité et la performance de la réglementation , l 'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) reconnaît l'importance d'évaluer efficacement l'effet des instruments réglementaires sur la concurrence ¹. L'évaluation de la concurrence vise les objectifs suivants :

• servir la politique publique de façons qui restreignent le moins la concurrence;
• dresser un cadre permettant d'identifier, dès le départ, les politiques et les lois qui limitent inutilement le bon fonctionnement du marché;
• établir d'autres approches moins intrusives.

Les organismes de réglementation devraient analyser les règlements en gardant l'intérêt public net à l'esprit et en tenant compte de leurs effets anticoncurrentiels potentiels, d'une part, et des avantages liés à la protection du public des consommateurs, d'autre part. Seule une analyse éclairée permet de garantir que la réglementation servira l'intérêt public général, en établissant un équilibre optimal entre les avantages de la concurrence et ceux de la réglementation.

Pour cerner et mesurer les effets des règlements qui sont susceptibles de limiter indûment la concurrence, l'OCDE a mis au point une trousse et un guide d'évaluation de la concurrence ².

La trousse de l'OCDE consiste en une série de trois questions destinées à repérer si la réglementation, ou autre intervention sur le marché, est susceptible de nuire à la concurrence et de mettre au point un cadre pour évaluer les effets concurrentiels éventuels.

Repérer les problèmes de concurrence

Voici les trois questions visant à repérer les interventions sur le marché qui risquent de nuire à la concurrence :

• La mesure limite-t-elle le nombre ou l'éventail des fournisseurs? C'est en effet ce qui risque de se produire lorsque la réglementation accorde à certains professionnels des droits exclusifs de prestation de certains services, impose l'obtention d'une licence d'exercice, limite le champ d'activité de certains professionnels ou élève sensiblement le coût de l'adhésion à la profession.
• La mesure limite-t-elle la capacité de concurrence des fournisseurs? Les professionnels risquent de voir leur capacité de concurrence limitée lorsque la réglementation contrôle ou influe sensiblement le prix des services au moyen de barèmes d'honoraires ou limite les moyens publicitaires dont peuvent se prévaloir les professionnels.
• La mesure réduit-t-elle l'incitation des fournisseurs à se livrer une vive concurrence? Cette incitation risque en effet de diminuer lorsque, par exemple, des restrictions sont imposées à la taille ou à l'envergure des entreprises, si des grilles tarifaires sont recommandées ou si le cadre réglementaire fait augmenter les coûts que doivent assumer les consommateurs pour changer de fournisseur.

Une réponse affirmative à l'une ou à plusieurs de ces questions nous alertera d'un problème de concurrence potentiel. Une réponse négative signifiera qu'il n'est pas essentiel d'effectuer d'autres études sur la concurrence pour le moment, même si les organismes de réglementation auraient intérêt à réexaminer régulièrement toutes les restrictions pour s'assurer qu'elles ne nuisent toujours pas à la concurrence. Or, étant donné que plusieurs types de restrictions risquent d'avoir des effets néfastes sur la concurrence dans les professions autoréglementées, comme nous l'avons vu au chapitre 1, il faudrait répondre par l'affirmative à au moins une de ces questions fondamentales, ce qui justifiera une évaluation globale.

Évaluer les problèmes de concurrence

Une évaluation globale doit cerner clairement les objectifs d'intérêt public, faire ressortir différentes mesures de réglementation qui permettront d'atteindre ces mêmes objectifs, et évaluer et comparer les effets qu'aurait chaque solution de rechange sur la concurrence.

Lorsqu'une mesure justifie une évaluation, les organismes de réglementation doivent évaluer l'entrave qu'elle représente à la concurrence. Les facteurs clés à examiner, comme l'indique la trousse à outils de l'OCDE, seraient les suivants :

• entrée de nouvelles entreprises sur le marché;
• prix et production;
• qualité et variété des produits et services;
• entreprises déjà sur le marché;
• innovation;
• croissance du marché;
• marchés connexes.

Cette analyse fera peut-être ressortir que les objectifs d'ordre politique ne peuvent être atteints qu'au moyen d'une restriction qui nuirait à la concurrence. Dans ce cas, il faudra mettre dans la balance le coût de la concurrence en regard des autres avantages de la réglementation pour veiller à ce que l'intervention procure des avantages nets au public.

En s'astreignant à ce cadre, les organismes de réglementation pourront trouver d'autres mesures qui permettront de réaliser les objectifs de politique en engendrant le moins de répercussions possibles sur la concurrence.

Conclusion

Dans une perspective globale, une réglementation est efficace si elle atteint l'objectif qui lui a été attribué. Dans la perspective de la concurrence, au moins trois autres questions doivent être posées : les forces du marché réussiront-elles à elles seules à réaliser le même objectif que le règlement? Les coûts additionnels des effets anticoncurrentiels que le règlement imposera à l'économie et aux consommateurs sont-ils égaux ou supérieurs à ceux des avantages qui en sont escomptés? Et enfin, d'autres mécanismes de réglementation moins néfastes à la concurrence pourraient-ils être tout aussi efficaces?

Les six principes d'une réglementation efficace qui ont été exposés ici s'appuient sur la prémisse voulant que la réglementation, lorsqu'elle est nécessaire, doit être transparente et efficace et pouvoir faire l'objet d'un examen. Les organismes de réglementation, qui regroupent des représentants d'intérêts divers – dont les consommateurs, les spécialistes de la réglementation, les ordres professionnels, les professionnels et les spécialistes de la concurrence, chacun mettant ses connaissances particulières à contribution – doivent veiller à ce que les restrictions visent des objectifs définis, mesurables et circonscrits. De plus, les restrictions doivent être soumises à des évaluations périodiques et suivies. Le respect de ces conditions essentielles permettra d'éliminer le plus possible les restrictions inutiles à la concurrence grâce à un examen rigoureux et à un équilibre.

Cela n'est toutefois pas suffisant en soi. L'un des principaux objectifs des mesures de réglementation devrait être de promouvoir une concurrence libre et efficace. Le Bureau espère que les principes de la réglementation efficace susmentionnés, tout comme le cadre d'évaluation de la concurrence, aidera les organismes de réglementation à établir des régimes de réglementation solides, efficaces et axés sur les objectifs politique de la profession et sur l'objectif de politique publique, qui consiste à promouvoir un environnement concurrentiel dynamique pour les services professionnels.

En conclusion, le Bureau souhaite aussi que ces principes aient pour effet de mieux sensibiliser les parties intéressées à l'incidence de la réglementation des services professionnels sur la concurrence et suscitera une réflexion profonde chez les organismes de réglementation quant aux effets de la réglementation, tant positifs que négatifs.

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¹ OCDE, juin 2005, www.oecd.org/dataoecd/53/35/36361625.pdf .

² Voir OCDE, Competition Assessment: Brief for Policy Officials , 9 février 2007,
www.olis.oecd.org/olis/2007doc.nsf/7b20c1f93939d029c125685d005300b1/
7b1c42380f21686dc1257261003e84d1/$FILE/JT03221509.PDF, Competition Assessment: Guidance , 8 février 2007,
www.olis.oecd.org/olis/2007doc.nsf/3dce6d82b533cf6ec125685d005300b4/
74c1d85e45d65e46c1257261003e8611/$FILE/JT03221469.PDF, et Integrating Competition Assessment into Regulatory Impact Analysis , 8 février 2007,
www.olis.oecd.org/olis/2007doc.nsf/3dce6d82b533cf6ec125685d005300b4/
14d0619d11f02e44c125726100390581/$FILE/JT03221472.PDF .